审计不是反腐败 民众为何误读审计职能

来源：经济参考报    作者：方家平 　　

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　　近年来，审计机关通过开展领导干部任期经济责任审计，帮助有关部门查处了一批“问题干部”。不少人由此认为，对领导干部经济责任进行审计就是惩治腐败。针对这一观点，审计署审计长李金华近日指出，经济责任审计不是万能的，它只是预防和惩治腐败的手段之一，不能简单地把经济责任审计等同于惩治腐败。

　　这应该是“审计风暴”的威力在老百姓脑海中烙下了深刻的印记使然。连续几年审计署提交给全国人大的审计报告暴露出的问题触目惊心，引起了全社会的轰动。审计署敢于揭露经济问题的“斗士”形象在百姓心中根植，难以磨灭；再加上通过审计审出问题后再查处的贪官不在少数的事实，更进一步强化了百姓对审计监督作用的认知，久而久之，百姓就把审计与反腐败“混为一体”了。

　　不可否认，审计监督本身是惩治腐败的重要手段。通过强有力的审计监督，服务于纪检监察部门的惩治腐败是审计机关的重要职责之一。当其它监督力量显得较为薄弱之时，审计监督的力量却在发挥着重要的作用，能不让老百姓产生错觉吗？

　　更进一步讲，老百姓对于审计的“误读”背后是对审计在反腐败中发挥更大作用的深切期待。腐败的根本表现形式是权钱交易，腐败的第一目标是占有更多的钱财，这就决定了经济领域是腐败的重灾区。中国农业发展银行原副行长胡楚寿、于大路腐败案就是通过审计报告的披露，而引起了中纪委的重视，在进行立案调查的基础上得到查处的。正因为如此，百姓对通过审计查处反腐败寄予厚望，只不过这种厚望的过度表达才造成了“审计等同于惩治腐败”的误区。

　　实话实说。现在审计监督的作用日益凸显，但是并不尽如民意。每年的“审计风暴”刮过后，没见刮起多少“问责风暴”、“反腐败风暴”。老百姓“审计等同于惩治腐败”的心理预期并没有得到全面实现，然而老百姓为何还要“固执己见”呢？无非是期待审计在反腐败中的作用要充分体现。为此，李金华署长在澄清百姓对于审计的“误读”之后，还应与纪委、监察、检察机关高效联动，把审计的成果、反腐败的职责彻底落实到位。

审计法修订提速 地方审计权不归中央

发布时间：2005-9-13   
来源：新京报    作者：谢晓冬 　　

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　　两度延期之后，《审计法》的修订工作正逐渐提速。

　　9月7日，国务院常务会议原则通过了《中华人民共和国审计法修订案(草案)》(以下简称《草案》)。会议决定，《草案》经进一步修改后，由国务院提请全国人大常委会审议。
　　同一天，亚洲审计组织第35次理事会在昆明举行。在会上，国家审计署审计长李金华表示，地方审计机关应由当地政府管理，是当地政府重要的监督手段。国家审计署与地方审计机关分别由国务院和各地方政府直接领导，审计署仅对地方审计机关实行业务指导。
　　“总体上说，这次修订工作的关键词是‘完善’，而不是将现行体制改变。”参与《草案》制订的一位专家介绍。

　　独立性追问

　　9月9日，审计署审计科研所副所长崔振龙告诉记者，此次修订工作，并不会对《审计法》规定的现行审计体制进行“伤筋动骨”式的大变身，而只在局部进行“微调”。
　　之前备受关注的审计署垂直管理、人大控制等问题都不会涉及，重点落在审计结果公开、绩效审计、经济责任审计等方面。
　　所谓现行体制，即现行《宪法》规定的三个要点：一是审计机关隶属于行政系统，二是审计机关分级设立，三是地方审计机关受双重领导：既对当地政府负责，又对上级审计机关负责。
　　1983年9月，中国审计机关正式成立。1994年8月31日，八届全国人大常委会九次会议通过了现行《审计法》，自1995年1月1日起施行。该法主要内容是针对国家审计机关的产生、职权、运行、法律责任等，对国家审计机关的审计行为进行规范。
　　由于具体在人、财、物上都要依赖同级政府，审计机关很难完全独立开展审计工作。近年来，伴随着“审计风暴”的刮起，人们在充分意识到审计工作价值的同时，亦逐渐意识到现行审计体制给审计工作带来的障碍。
　　因此，2004年，《审计法》修订工作启动以来，变革现行体制增强审计独立性的呼声就一直很高。一类声音主张将审计体制由“行政型”改为“立法型”，另一类声音则希望能够变分级管理为垂直管理。“两者都是不可行的。《审计法》的修改只能是在现有体制下，进行一定程度的加强。”一位参与《审计法》修订工作的审计署官员介绍，一是因为现行审计体制由《宪法》规定，《审计法》的修改不能与《宪法》相抵，二是目前的这套体制比较适合我国的国情。　　据了解，获原则通过的《草案》，只通过了诸如“地方各级审计机关正职、副职负责人的任命或者免职，在提请决定前，必须经上一级审计机关同意”、实行“审计职业资格制度”等规定，以此进一步加强审计机关的独立性。至于呼声甚高的“垂直管理”则未涉及。
　　“体制上实现审计工作的根本独立，关键不在于垂直管理，那只会损害地方政府权力的完整性。”
　　审计署审计科研所副所长崔振龙解释，如果只是担心审计不能独立开展工作，就将审计权力上收，那只会进一步模糊地方与中央的事权边界。
　　“审计本质上是为当地财政预算管理服务的。不要总怀疑地方政府支持审计工作的动力。”崔振龙说。
　　“从法理来说，也是这样的。”参与《草案》制订工作的一位专家解释，对于地方财政资金来说，所有权属于地方政府。这些钱如何使用本质上应该由当地政府来决定和监督。如果垂直了，中央政府可能缺乏监督的法理基础。
　　9月7日，李金华在亚洲审计组织第35次理事会上表示，地方审计机关应由当地政府管理，是当地政府重要的监督手段。
　　此前，李金华还在公开场合表示，“目前，省长、市长对审计工作都非常重视，现行体制有利于工作的开展。”

　　经济责任审计和效益审计

　　一个事实是，作为一种监督手段，审计正在扮演越来越多的角色，而各种类型的审计也就应运而生。“法律的滞后性使得法律修订必须考虑实践当中一些行之有效的做法。”清华大学会计研究所郝振平教授说。
　　“这次修改相当多的内容在于将实践中行之有效的规定上升到法律的层面。比如，将经济责任审计写入《审计法》。”9月9日，上述审计署官员告诉记者。
　　所谓经济责任审计，是指通过核查账务，对党政领导干部任期内执行财经纪律等情况进行监督检查，并在一定程度上判断领导干部是否正确履行其经济职责、是否遵守廉洁从政的各项规定的审计制度。
　　早在1999年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布了《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》和《国有企业及国有控股企业领导人任期经济责任审计暂行规定》。经济责任审计随之开展。
　　统计材料表明，从2000年至2004年上半年，全国共审计党政领导干部和国有及国有控股企业领导人员17.4万人。通过经济责任审计共查出违纪违规金额3912亿元、损失浪费金额252亿元、管理不规范金额3398亿元。
　　去年年底，审计署审计长李金华公开表示，从2005年1月1日起，对党政领导干部的经济责任审计范围，将从之前的县级以下扩大到地厅级。
　　“经济责任审计为经济的健康运行做出了重要贡献，但效力层次太低，随着经济责任审计在更大范围内的开展，有必要将其上升到法律的层面。”上述审计署人士表示。
　　与此相关的还有“效益审计”。在现行《审计法》当中，审计更多的强调其“真实、合法”目标，效益虽为审计要实现的另一个目标，但一直以来被重视和强调得不够。
　　随着审计工作的不断深入，效益审计日益得到重视。
　　可佐证的细节是，审计署在《2003-2007五年发展规划》当中提出，将通过努力逐步实现“财政财务收支的真实合法审计与效益审计并重”的目标。
　　在《草案》当中，效益审计被作为一个新的概念提到相当重要的位置：在《草案》总则中特别增加了“提高财政资金使用效益”的规定，以期达到通过财政审计促进规范预算管理、提高财政资金使用效益、建立社会主义公共财政制度的目标。
　　“审计服务是保证性服务，通过将上述行之有效的做法在《审计法》当中体现出来，无疑将有助于审计工作的进一步开展。”崔振龙表示。

　　财政部的反对

　　记者采访发现，围绕《审计法》的修订，有关如何认识审计权的本质，正在某种程度上决定新《审计法》的未来面貌。

早在去年5月初，审计署便将《草案》提交到了国务院法制办，并于同年5月20日与国务院法制办联合下发通知，就《草案》征求相关各部门的意见.依据今年2月十届全国人大常委会作出的2005年立法审议安排，本月召开的人大常委会第17次会议上将审议包括《审计法》(修订稿)、行政强制法、个人所得税法(修订稿)在内的三项法律。但在8月23日召开的全国人大常委会第17次会议上，并未见《审计法》(修订稿)的身影。这也是继去年未能按计划提交十届全国人大常委会第12次会议审议之后，《审计法》修订工作的二度延期。
　　根据法律程序，从审计署向国务院法制办提交《草案》，再获国务院原则通过，前后历时近一年半。此前《中国经济时报》等媒体报道称，《审计法》修订案两度延期主要源自部委及地方政府的利益角力。
　　“这很正常，立法协调一般都需要很长的时间，法律的出台是一个很谨慎的过程。”9月12日，国务院法制办一位人士表示。
　　审计署一位参与《草案》制订过程的官员对此亦持相同看法。但该官员同时介绍，在《草案》立法协调过程当中的确存在一些分歧。“但这些纯粹是观念上的分岐，主要涉及对审计权本质的认识，而不是利益上的分歧。”　　据了解，在去年审计署与国务院法制办联合发布的征求意见稿当中，关于社会审计的第30条规定得到了保留。这条规定，审计机关“对依法独立进行社会审计的机构的指导、监督、管理，依照有关法律和国务院的规定执行。”
　　一般而言，按照审计主体的不同，审计可分为国家审计、内部审计和社会审计。
　　国家审计指由国家审计机关实施的审计；内部审计指由部门和单位内部设置的审计机构和专职审计人员，对本部门、本单位及下属单位进行的审计；社会审计即国外统称的独立注册会计师审计。
　　财政部对前述第30条的立场是，应予删除。理由是由国家审计机关依法对社会审计进行指导、监督、管理只是特定历史条件下的产物。伴随着《会计法》和《注册会计师法》的实施，会计师行业的管理权正集中在财政部手里。
　　就在不久前，财政部发布了第11号“会计信息质量检查公告”，对8家会计师事务所和23名注册会计师做出处理处罚决定。事由是上述会计师事务所和注册会计师出具的审计报告不合格。
　　财政部方面认为，在当前条件下，有关该行业的监管应该由一个机关统一行使，多头管理并无必要。
　　对此，参与《草案》制订的上述审计署官员表示，“管理权和监督权还是应该分开，我们并不是主张管理这个行业，但是监督的权力还是应该由审计署行使，这符合审计权的本质。”

　　审计权仅限监督权？

　　与此相关的还有内部审计的规定。据了解，《草案》除了继续保留业务指导和监督的权力之外，增加了“实行部门和行业管理”之规定。
　　“内部审计本质上是一个单位‘内部控制’的范畴。审计机关是否有必要对内部审计也进行监督值得考虑。”崔振龙建议，可将内部审计的监督管理权交由“中国内部审计协会”。
　　中国内部审计协会前身为中国内部审计学会，成立于1987年。次年经审计署批准更名为该署下属的协会，使其成为对企业、事业行政机关和其他事业组织的内审机构进行行业自律管理的全国性社会团体组织。
　　公开的资料显示：我国内部审计每年完成审计项目50万个左右，年查处违纪违规、损失浪费、提高效益所创造的价值近1000亿元人民币。
　　除了上述监督权的划分之外，审计权是否拥有部分处罚权也成为《审计法》修订过程的争论焦点之一。
　　事实上，由于某些被审计机关屡犯不改状况的存在，一种声音希望审计机关可以拥有一定的行政处罚权，这样可以更有效地促进被审计单位整改。“《审计法》增加处罚权是很困难的。”
　　前述审计署官员解释，一是审计权是监督权，而非管理权。从国外来看，大多数审计机关也只是拥有审计权，没有处罚权。二是审计署行使处罚权无疑相当于增加了相应的业务，也要承担相应的责任。仅仅承担审计的职责已经让审计机关不胜劳累，再肩负整改的责任，其是否有这样的能力。
　　公开的统计材料表明：我国审计对象约有100万个，而审计人员仅有8万人，审计任务重与审计力量不足的矛盾十分突出。
　　可佐证的一个例子是作为国家审计署的一个派出局，发展计划审计局只负责审计发改委，然而以其5个左右的人力，一年仅能审计发改委每年所用资金的4%.

　　审计结果公告制

　　“实际上，只要充分将审计结果公开，健全审计结果公告制度，不用享有处罚权也可以达到监督的作用。阳光是最好的防腐剂，也是最好的清洁剂。”崔振龙对记者表示。
　　据介绍，这正是审计署目前着力推行的工作之一。
　　“我希望，在未来三年内做到：需要审的都去审，只要审计过的，都公开。”年初，李金华在南京大学一次演讲中表示。
　　按审计署的工作计划，该署将力争在2007年全面推行审计结果公告制度。即到2007年，除涉及国家机密、商业秘密及其他不宜对外披露的内容外，力争做到把所有审计和专项审计调查项目的结果，全部对社会公告。在此制度全面实施之前，审计署要做的就是在《审计法》修订工作中，进一步将审查结果公告制度具体化。

　　今年年初，审计署副审计长令狐安在厦门召开的全国审计年会上曾表示，修订后的《审计法》有望年内出台。
　　全国人大常委会将在今年10月和12月分别召开第18次会议与第19次会议，这被视为《审计法》年内顺利完成修订的最后两个契机。

审计法修订草案通过 审计体制微调执法主体明确

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2005年09月14日 世纪经济报道 本报记者 陈 欢

　　9月7日举行的国务院常务会议上，《中华人民共和国审计法修正案(草案)》经讨论并原则通过，决定经进一步修改后，由国务院提请全国人大常委会审议。

   记者获悉，修正案在现行审计法7章51条的基础上增加到7章58条，条文改动占2／3以上，篇幅较现行审计法增加近1／4。但是，此前外界热议的变现行行政型审计体制为立法型审计体制，审计机关垂直管理等问题并没有在修正案中有所体现，而增强审计机关独立性等问题也仅是略有呼应。

　　体制微调

　　在审计风暴中被大众所熟知的审计署，也在审计风暴中暴露出众多的体制性矛盾。“为什么是刮风暴而不是长效机制？审计风暴之后为何没下文？”等种种追问，矛头直指审计体制本身。

　　行政型审计体制自上世纪80年代初审计署设立形成，并在1994年制定《审计法》时被固定下来，“国务院设立审计署，在国务院总理领导下，主管全国的审计工作”，“地方各级审计机关对本级人民政府和上一级审计机关负责并报告工作”。

　　正如清华大学会计研究所教授郝振平所认为的那样，现行体制的好处在于建立的时候比较迅速，很快就能开展工作。而且审计所需的人力、物力资源都在国务院的掌控之内，国务院能支持审计工作很快展开，但随着时间的推移，行政型审计的弊端也越来越明显：审计机关受制于政府又审计政府，地位不独立；受地方政府和上级审计机关的双重领导，尤其是行政上受地方政府领导导致对地方政府审计不力……

　　但在本次审计法修正案中，几乎没有触动审计体制，仅在第三条对审计机关执法的主体资格进行了明确，增加“审计机关适用法律法规和国家其他财务收支的有关规定进行审计评价和处理、处罚。”

　　南京审计学院副院长尹平教授说：“由于我国现行的《审计法》对执法主体没有明确，所以实践中有的地方采取审计机关牵头，联合物价、工商等部门联合审计的办法。修正案明确执法的主体资格后，会从根本上杜绝这一现象。”

　　第四条修改为：“审计机关受人民政府的委托，应该每年向本级人大常委会提出对预算执行和其他财政收支的审计工作报告。”

　　这一条在修改中，理论界争议很大。尹平教授认为，在我国现在的国情下，这样的修改是适当的。“赋予审计机关审计结果公布权，这对政府机关就已经是很大的触动。之前的讨论中有些人希望取消委托关系，但这暂时不可行。”

　　针对此前被热议的审计机关垂直管理，尹平教授表示现在讨论还为时过早：“垂直到哪一级？省一级还是中央一级？哪些垂直？人财物全部垂直还是只有人事垂直管理？这些问题现在都没有定论。”

　　至于立法型审计体制的建立，尹平教授认为现在条件也不成熟。其一是“现在是审计署建署以来最好的时期，大家都希望这个势头能保持下去。”其次，审计机关受国务院总理的领导是《宪法》明确的，如果要改变前提必须修宪。

　　职责细化
　　在本次修正案中，条文变化最多的在职责部分，审计机关的审计范围被明确，增加了经济责任审计、效益审计等原先没有的内容，

　　第十九条，二十条，二十一条均进行了修改，明确审计机关“对国有独资、控股、参股的企业进行审计”，“对国有资产的安全和完整，保值增值进行审计监督”。并增加第二十五条：“审计接受财政补贴的、有国有资产的，以及对社会公众利益有重大影响的企事业单位。”
　　在上世纪80年代，审计是“无所不审”，连民营企业都审计。后来审计防线不断后撤，同时因为审计资源严重不足，“该审的全部审一遍需要28年”，所以一般只抽检国有资产比重高的单位。“修正案对审查范围进行了明确，1994年审计法规定审计国有企业，但控股和参股的企业要不要审？修正案中明确了。”

　　修正案中另一个引人关注的变化在于增加的第二十六条：“经济责任审计依国家有关规定执行。”

　　在现行的《审计法》中，没有经济责任审计的相关规定，而在去年4月审计署下发的征求意见稿中，对经济责任审计的规定远比现在具体。征求意见稿中规定：“审计机关对行政机关、国家的事业单位、国有及国有资产占控股地位或主导地位的企业和金融机构主要负责人，以及使用财政资金的其他机关和社会团体主要负责人履行经济责任审计监理。”

　　据参加征求意见的人士透露，这一条在征求意见时争议比较大。不同地区的观点有很大差异。“东部审计资源比较丰富，审计观念比较开放的地方觉得很好，而西部地区就比较难接受。”

　　该人士同时透露，虽然修正案对经济责任审计的规定比较笼统，但在同步修订的审计法实施条例中，会有比较明确的规定。

　　此外，审计署近来强调的“效益审计”在修正案中单独占据一条。增加的第二十八条规定：“审计机关要关注经济效益、社会效益和环境效益。”

　　效益审计通俗地说，就是从原先查是不是真的用，转向查有没有好好用。”在审计署署长李金华眼里这属于“更高层次的审计目标，审计工作的发展方向”的效益审议，增加的这一条文虽然短，却显示了审计署推行效益审计的决心。

　　强化保障

　　本次修正案中，还有大量篇幅被用于加强审计保障，强化审计手段。

　　原先第十一条规定审计经费应该列入预算，由本级政府保证，修正案在第十一条后增加了一款：“审计经费不足时，可按照法定程序，向本级行政首长申请追加。”

　　第十二条对审计人员的任职资格进行了明确：“建立审计资格执业制度，具体办法由国务院另行规定。”第十三条规定：“地方各级审计机关正职、副职负责人的任命或者免职，在提请决定前，必须经上一级审计机关同意。”

　　不难看出，审计机关在人财物各个方面都获得了比以往更多的保障。而且在审计手段方面，审计机关也获得了不少以前没有的“利器”。

　　修正案规定，审计机关有权要求被审计单位提供数据，“包括计算机数据和文档”。而且，“审计机关确实出于审计的需要，可以对银行存款进行查询。”“被审计单位抗拒审计，审计机关有权封存账册”，“可向公安机关申请冻结被审计单位的银行账号”，“在必要时，可提请公安、海关、工商等机关给予协助。”

《审计法修正案》修正要点

   

    要点一：体制微调

    本次审计法修正案中，几乎没有触动审计体制，仅在第三条对审计机关执法的主体资格进行了明确，增加"审计机关适用法律法规和国家其他财务收支的有关规定进行审计评价和处理、处罚。"[详细]

    地方审计机构受制地方政府 体制变化不大被质疑



    要点二: 职责细化

    明确审计机关"对国有独资、控股、参股的企业进行审计"，"对国有资产的安全和完整，保值增值进行审计监督"。并增加第二十五条："审计接受财政补贴的、有国有资产的，以及对社会公众利益有重大影响的企事业单位。"[详细]

    《审计法》修订阻遏“风暴”



    要点三: 强化保障

    原第十一条规定审计经费应该列入预算，由本级政府保证，修正案在第十一条后增加了一款：“审计经费不足时，可按照法定程序，向本级行政首长申请追加。”



    第十二条对审计人员的任职资格进行了明确：“建立审计资格执业制度，具体办法由国务院另行规定。”第十三条规定：“地方各级审计机关正职、副职负责人的任命或者免职，在提请决定前，必须经上一级审计机关同意。”[详细]

    审计法修订草案通过 未触动审计体制引发质疑
  

商业投票

《审计法修正案》的出台，会对现在的审计工作起到关键的作用吗？

会
不会
和没修正一样

·《审计法》修订搁置 审计机关的权限如何设定


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各方角力：《审计法》修正终于出炉   

    国家审计署：无意改变目前格局

    无意于改变目前的行政管理格局。地方审计机关应由当地政府管理，是当地政府重要的监督手段。体制上实现审计工作的根本独立，关键不在于垂直管理，那只会损害地方政府权力的完整性。[详细]

   《审计法》微调:地方审计权不收归中央



   财政部的反对

    "对依法独立进行社会审计的机构的指导、监督、管理，依照有关法律和国务院的规定执行。"这条应删除，理由是由国家审计机关依法对社会审计进行指导、监督、管理只是特定历史条件下的产物。[详细]

   国务院通过审计法修正案（草案） 将提交人大审议



    地方政府不满审计扩权？
   修改依然延承了审计机关的双重领导模式，即下一级审计机关隶属于地方政府又受上一级审计机关领导，但其中透露出的审计独立性已跃然纸上。有识者称此项修订招致了地方政府的不满。 [详细]

   
审计知识  

现行审计体制:

  即现行《宪法》规定的三个要点：一是审计机关隶属于行政系统，二是审计机关分级设立，三是地方审计机关受双重领导：既对当地政府负责，又对上级审计机关负责。


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《审计法修正案》的无奈



   民众： 担心《修正案》使审计风暴夭折

   我国实行的是半独立的行政审计模式，地方审计机构的人、财、物权掌握在地方政府的手中，解决不了谁制约谁的问题，谁监督谁的问题也就无法得到很好的解决 [详细]

   《审计法》修订阻遏“风暴”

   基层审计部门：缺乏行政力量支撑   由于欠缺行政力量的支撑，基层审计部门难以独立。今年4月1日，汪庆萍等襄阳区经济责任审计局的十名审计职工向国家审计署审计长李金华发出求救信，基层审计难的问题第一次曝光。[详细]

      条文改动2/3 篇幅增加1/4 审计法修订微调体制

    中央：“八府巡按”式的中央特派审计

    多年来，国家审计署特派办所查出的单位违纪金额都高于地方审计机关所查出的单位违纪金额，最低也有27倍以上，最高则达113倍。这说明，地方审计机构的效率已经大打折扣，而缺乏基层统计部门的支持，由高层所刮的风暴注定难以持久。很难想像，靠“八府巡按”式的中央特派审计可以使审计监督立足于长远。[详细]

   《审计法》微调:地方审计权不收归中央



结语： 按照现行体制，审计权事实上成为行政权力的组成部分。要改变现状，涉及到中央各部门之间的权力分配、审计署与地方政府之间的关系以及政府与人大之间的关系，还需要对《审计法》所涉及的上位法进行改动。很显然，如此浩大的工程非审计署能够独立支撑，所以，审计署几经博弈之后，只能无奈地满足于细节上的改进。

李金华在昆明办视察时指出 建立科学规范的审计管理是下一步工作重点(05-9-15)
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  来源： 中国审计报  


   9月5日，审计长李金华、副审计长刘家义在云南省政府副秘书长余云东的陪同下到昆明特派办视察。李金华在视察时指出，建立科学规范的审计管理是审计工作下一步的工作重点。

   李金华和刘家义听取了昆明办特派员王常松所作的工作汇报，并观看了审计人员演示的计算机审计案例。李金华充分肯定了昆明办近几年来取得的工作成绩。他说，这是云南省委、省政府大力支持，昆明办历任领导和广大职工共同奋斗的结果。李金华强调指出，昆明办的计算机审计实现了跨越式的发展，这说明只要我们努力，很多事情是可以办到，也可以办好的。

   李金华指出，特派办建设进入了一个比较规范、稳定的发展期，下一步的工作就是要坚持中央提出的科学发展观，建立科学规范的审计管理，把特派办的班子建设、队伍建设、审计成果和机关管理提高到一个新的水平。

   李金华强调，与国外审计机关相比，我们有些审计工作水平并不差。如坚持“全面审计、突出重点”，发现经济领域的重大问题，我们在这方面发挥了非常重要的作用，得到了社会各界的认可。再如计算机审计的运用，有些方面也是走在世界前列的。但是，中国审计现在还没有走出一条真正科学规范的路子，班子建设、队伍管理，审计管理还有很大差距，主要体现在审计业务管理和机关自身管理两个方面。审计工作下一步的工作重点就是要加强审计管理。规范是科学的规范，不是文牍主义，不是繁琐哲学。审计管理怎么抓，特派办要积极探索自身工作的规律，逐步形成自己的规范。

   李金华说，昆明办在工作中体现了这个思路，希望进一步在这上面下功夫。

   刘家义也从队伍建设、审计业务和审计技术创新等方面对昆明办的工作予以了充分肯定，并要求昆明办按照署党组的要求，按照李金华审计长的要求，进一步努力，取得更大进步。

“反审计手段”何以“越来越高明”?

　　国家审计署审计长李金华日前在审计署机关2005年度集中整训大会上。从五个方面分析并阐述了当前审计工作面临的形势，认为审计监督的难度在不断增大。其中一条是“随着审计的不断深化，对一些问题的揭露、定性、处理的难度更大。当审计发现重大问题时，特别是发现重大案件，调查取证的难度越来越大，反审计的手段越来越高明”。（人民网2005-9-2）

　　用李金华的话说，这是审计工作不断深化的正常现象，遇到具体重大问题，揭露得越深，这种反作用力越大。我理解李金华所说的“正常现象”，他所说的是事物的普遍规律，但是，对于为什么会出现“反审计的手段越来越高明”现象？其深层次原因是什么？也不妨分析一下。

　　首先，审计工作目前并未完全得到地方领导的重视和支持。应该说，如果没有党中央、国务院的重视和支持，也就不会有李金华近年来的“审计风暴”这样的力度。但是，审计监督在地方一些官员的心里并没挂上号，甚至对审计工作产生逆反心里。不少人认为审计工作就是“挑刺”、“找茬”，搞不好对发展有“副作用”，感染上“后遗症”。因此，被审单位总是千方百计找人说情，期望审计人员“抬抬手，过得去，别当真”。特别是不少地方的预算决定权高度集中在少数领导手中，预算如何编制、怎样执行，往往靠的就是领导的一句话。对同级预算的审计，政府的主管领导事先要交待领导意图，在向人大报告前，亲自过目并修改“审计清单”，审计报告和“审计清单”几经领导把关、“斧正”后，审计揭露和披露的问题避重就轻，批评隔靴搔痒，便失去了独立性、公正性和严肃性。因此，不少基层审计人员认为，审计监督在中央有作用，在地方“力不从心”。

　　其次，体制原因制约着审计监督难以发挥独立性和权威性。目前，我国实行的是行政型审计模式，这种模式可以将审计监督与政府经济监管职能高度结合，从行政角度说，对审计职能发挥有利，但是这种行政型审计模式带有很大的“人治”色彩，另外，审计署与其它部委同属国家部委，这间利益冲突大，审计工作整改难度就随之变大。因此，审计这只“看家狗”处于孤立境地，现在只是进行有限授权下的审计监督，还无法像宪法中所说的那样完全进行独立的审计监督。在这种情况，上至国家有些部委，下至各地有些部门，总是在想方设法研究如何“反审计”，特别是在如何在体制上找理由、钻空子，给审计监督出难题。

　　第三，综合配套监督不协调不到位助长了“反审计手段”。我国的监督制度不可谓不多，有党内监督、人大政协监督、专门监督等等。然而，有些监督却监督不到位，特别是不能相互协调。近年来，审计机关刮起的“审计风暴”，各个方面虽然也都为之叫好，但在监督力度上，特别是在案件查处上，缺乏审计机关那种“大规模、深层次、不留情面”的力度。比如，在反腐败问题上，从目前很多涉及领导干部的大案要案来看，几乎没有一件是同级党委成员主动检举的，几乎没有一件是同级纪委主动举报的。这在客观上给人一个错觉：好象只有审计机关监督才有力度，把注意力都放在了“反审计手段”而不是支持审计监督上了。

　　作用力越大，反作用力也越大。李金华带领审计机关在审计监督上做到现在这一步已是难能可贵的，但现在确实遇到了“反审计手段越来越高明”的现实。笔者认为，审计工作所面对的一切问题都不是孤立的现象，其背后是有着深层次的原因的，但这并不意味着难题不可解决。一是审计机关遇到困难不要垂头丧气，继续保持势不可挡的“锐气”，充分发挥审计监督的作用，在实践中不断发现问题，并找到破解难题的办法；二是相关监督机关要密切配合。审计机关挖到了病根，只是治病的基础，还需要纪检监察、检察等机关进一步对症下药，对触犯纪律和刑律的，要坚决给予严肃查处，追究其纪律和刑事责任；三是各级党委、人大和政府要为审计机关撑腰壮胆，对审计机关查出来的问题，要不护短、不遮掩，旗帜鲜明地支持审计监督，支持审计碰硬。

　　我相信，只要真下决心，就没有解决不了的问题。因为，狐狸再狡猾也斗不过好猎手！

　　来源:新华网   作者:久泰平

反审计能力产生的社会根源及其发挥作用的环境条件分析

  1、反审计能力的产生有着深刻的社会根源，笔者认为可以归纳为“无意识”、“潜意识”、“下意识”三种社会意识现象。

  (1)无意识：自觉接受审计监督意识的缺失和对审计监督制度的模糊认识。20多年来的审计监督实践充分证明：《宪法》和法律所赋予的审计监督职责是完全必要的，其影响是巨大而深远的。但审计监督工作存在盲区和薄弱环节，社会上仍有一些单位和个人没有意识到接受审计是法定义务；有些单位和个人对审计监督制度存在模糊认识，甚至认为审计是专门找茬的，认为审计会损害自身的既得利益，对依法审计存在逆反心理。
  (2)潜意识：“官本位”意识对审计独立性的挑战。有着悠久历史的“官本位”意识直至法制日趋健全的今天仍然难以消除其社会心理积淀。虽然法律规定“审计机关独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉”，但现实生活中，权力干预审计过程和审计结果的现象仍时有发生，审计独立性仍然受到社会潜意识的公然挑战。
  (3)下意识：既得利益的驱动和“执法不严”社会背景下的侥幸心理。改革开放和社会转型过程中，社会利益格局发生巨大变化，利益关系的重新调整催生诸多既得利益集团。审计面临维护社会公共利益的神圣职责，势必触及社会集团的既得利益；因既得利益驱动产生反审计意识及反审计能力，引发反审计行为不可避免。同时，“有法不依、执法不严”的社会现实滋生了既得利益集团的侥幸心理，企图通过拖延、拒绝、诉讼等手段来逃避审计决定的执行。

  2、反审计能力发挥作用必须具备一定的环境条件，笔者认为可以归纳为审计法律环境、审计体制环境、审计技术条件、审计管理环境四个方面。

  (1)审计法律环境：审计法律法规不完善，审计执行手段有限。《审计法》及相关法律法规对反审计行为的禁止性规定涉及较少，对其相关法律责任的规定又较模糊，法律法规赋予审计机关的强制执法手段也非常有限。针对被审计单位的反审计能力及行为，审计人员往往难以运用审计执法手段应对自如，面临执法尴尬。反审计能力及其行为却因此钻了法律空子而大行其道。
  (2)审计体制环境：现行双重领导的管理体制存在严重缺陷，地方政府偏袒地方局部利益的倾向明显。由此产生的权力干预审计过程及审计结果现象成为一种必然。反审计能力物化出来的请求政府协调、权力干预、利益交换等行为也就成为依法审计过程中极不和谐的“音符”。
  (3)审计技术条件：审计技术方法发展创新不平衡，审计取证技术手段存在局限性。由于风险基础审计模式没有全面推开，账项基础审计、制度基础审计仍为主流审计模式，计算机辅助审计技术方法的推广运用范围也很有限，审计取证技术手段仍然没有完全脱离传统技术手段，存在一定的局限性。这就给反审计能力发挥作用留下了“技术空档”，毕竟运用传统审计技术手段取证难度要比运用现代技术手段取证难度相对要大，运用传统技术手段获取的审计证据的充分性、可靠性相对较差，反审计行为在此条件下容易得手而达到其非法目的。
  (4)审计管理环境：审计管理水平参差不齐，审计项目计划管理、审计项目质量控制、审计队伍建设与管理存在薄弱环节。上述审计管理工作中薄弱环节的客观存在给反审计能力发挥作用提供了难得的机会。反审计能力对依法审计能力的提高，对审计管理工作的规范化、科学化构成了严峻挑战。

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对反审计行为的心理分析

影响和支配被审计单位反审计行为的心理因素主要有以下几种：

(1)避责心理。
避责心理是审计活动中被审计单位相关责任人员应对审计的首要的心理状态。所谓避责，就是要规避甚至逃避承担审计活动的法律后果。审计的目的是为了解除相关责任人员的受托责任，通过检查分析，评价责任履行情况，促进加强管理，全面履行职责。随着审计工作的逐步深入，相关责任人员受托责任履行情况中非利好的方面逐渐展现暴露出来，这是被审计单位及相关责任人员最不愿看到的。同时，审计的结果最终会落实经济责任的归属。出于上述目的，被审计单位及相关责任人是因避责心理而实施反审计行为也就在所难免。

(2)牟利心理。
牟利心理是市场经济体制下，每个利益主体最基本的心理状态。由于目前财政经济秩序混乱和财经纪律松驰现象的普遍存在，审计的触角总会触及部分利益主体的既得利益，甚至是非法利益。为了避免既得利益不因审计而丧失，为了避免非法利益不被审计揭露和曝光，被审计单位作为利益主体，实施反审计行为就成了义无反顾的选择。

(3)从众心理。
从众心理也是被审计单位实施反审计行为的心理因素之一。所谓从众，一般是指在实际存在或想象中存在的群体压力下，行为主体改变自己的态度，放弃自己的观点，而采取和大多数人相一致的行为或态度的现象。从众是现实生活中一种十分普遍的心理状态。当审计活动中实施反审计行为成为一种比较普遍的现象时，多数被审计单位就可能在从众心理的推动下，也采取同样的反审计行为，只是形式和内容有所差别而已。

(4)比价心理。
比价心理是指相互攀比、以求得内心公平感的一种心理状态。任何人都是在与周围人的比较中生存和发展的，在与周围人的比较中，如果比大多数人状况好，就有一种满足感，反之就会产生一种失落感。心理学的研究指出，人们总是要将自己所做的贡献和所得的报酬，与一个和自己条件相当的人的贡献和报酬进行比较。如果两者之间的比值相等，那么双方就都有公平感；如果这两者之间的比值不相等，某一方的比值大于另一方，那么，另一方就会产生不公平感。在进行自己与别人之间的横向比较的同时，人们还会进行自己现在与以往的纵向比较，以感觉报酬的相对值是否合理与公平。当人们经过纵向或横向比较之后，感到不公平时，就会产生心理上的不平衡感。人们会采取各不相同的方式消除不公平感，以求达到心理平衡。当其他的被审计单位都竞相实施反审计行为屡屡成功，而本单位却因主动配合审计工作承担了相对较重的审计法律后果，并且这种“主动配合”还得不到社会应有的尊重和鼓励时，这些主动配合审计的单位就会产生一种不公平感，从而产生心理上的不平衡感。为了消除这种不平衡感，主动配合审计的单位逐渐也会采取实施反审计行为的手段来达到自身目的。

(5)标识心理。
标识心理是指当某一群体被贴上某种标识之后，这一群体中的原本不具备这一标识特征的主体也会逐渐认同这种标识并采取符合这种标识所要求的行为的心理状态。当某些具体的反审计行为成为某种类型被审计单位应对审计监督比较普遍的行为手段时，社会就会给这类单位贴上相应的反审计行为类型的标识，社会也倾向于用这一标识来看待所属类型单位中的具体某个单位。这样，主动配合审计的单位无论其是否符合那些标识，其他的同类型单位都会用这一标识来看待他们。因此，是否主动配合审计对这种类型单位已经没有实际意义或意义不大。这时，这些主动配合审计的单位便会逐渐采取符合本群体标识的行为，采取不主动配合审计甚至采取反审计行为。

(6)侥幸心理。
侥幸心理是指在客观情况不允许做某种事情的情况下，为了达到某种个人目的而抱着试试看的态度去进行这种活动的投机冒险心理。虽然反审计行为有可能因审计人员的努力而达不到最终目的，而且还要承担违反《审计法》的相关责任，但由于反审计行为完全不发挥作用的概率较小，从而使得具有一些投机心理和冒险心理的被审计单位倾向于采取反审计行为手段来达到干扰阻挠审计的目的。

(7)崇权心理。
崇权心理是大多数被审计单位敢于实施反审计行为来达到主观目的的最具“中国特色”的心理状态。崇权心理源于“官本位”意识。现实生活中行政权力凌驾于法律之上的社会现象屡见不鲜。有着悠久历史的“官本位”意识直至法制日趋健全的今天仍然难以消除其社会心理积淀。尽管法律规定“审计机关独立行使审计监督权，不管其他行政机关、社会团体和个人的干涉”，但审计过程中行政权力干预审计过程和审计结果的现象仍时有发生。这些成为被审计单位采取反审计行为的心理后盾。

(8)法不责众心理。
法不责众心理是大多数被审计单位实施反审计行为来达到主观目的普遍心理状态。法不责众心理在中国有悠久的传统，也深深印在大多数人的脑海中，一旦发现违法者的数量众多，且法律对其处罚的力度不够时，其他单位也会竞相效仿，这实际上也是从众心理在违法领域的特殊表现形式。由于审计活动中反审计行为的大量存在，且审计部门对这种违法行为的查处力度有限，因此，法不责众心理是促使许多单位实施反审计行为的重要心理因素之一。

另外，反审计行为还有其他的心理状态，如由于审计法律知识宣传力度不够，从而导致社会上仍有一部分单位和人员对依法接受审计的法定义务存在模糊认识，甚至产生抵触心理；由于被审计单位部分责任人员存在严重违法甚至犯罪行为，出于掩盖行为事实的目的而实施干扰阻挠审计取证工作的对抗心理；由于审计人员违反审计职业道德和审计工作纪律，使部分被审计单位实施反审计行为目的得逞而其他被审计单位产生的嫉妒心理和效仿心理等等。这些都是可能导致某些被审计单位实施反审计行为的心理因素。

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李金华在驻地方特派办纪检干部培训班上强调 廉政建设要常抓不懈(05-9-23)
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  来源： 中国审计报  


   审计署驻地方特派办纪检干部培训班在京开幕，审计长李金华出席了培训班开幕式并发表重要讲话，署党组成员、纪检组长安国主持了开幕式。

   李金华在讲话中指出，自审计署成立以来，审计队伍的廉政建设情况较好，审计队伍内部没有发生过带有严重倾向性的问题以及重大的腐败问题。他说，这样的成绩一方面取决于审计机关有着很高独立性的特点，一方面与历届署党组对廉政建设的严格要求并制定了相关的严谨措施是分不开的。李金华同时指出，审计机关在廉政建设中也存在着一些问题，集中表现在一些单位对廉政建设仍缺乏足够的认识，思想麻痹；在实际工作中，有些单位对自身要求不够严格，在一些细小的事情上放松了要求；一些单位在内部管理上不够严格、规范，不按规定办事的现象还是有的。

   在布置今后审计机关廉政建设的主要工作时，李金华指出，廉政建设的核心是做好落实工作。他说，党中央、国务院等有关部门和领导已发表了许多廉政建设的指示和讲话，抓好这些指示和讲话的贯彻落实工作始终是廉政建设的重点；负责廉政建设工作的同志一定要对廉政建设常讲不断，常抓不懈。李金华强调，审计署的各级纪检组和纪检干部在廉政建设上首先要抓学习，即要经常组织大家学习有关文件，做到警钟长鸣；其次是严格纪律，要让每个人都能在小事上约束自己，时刻做到按规章制度办事；第三要抓好制度建设，有关的制度一定要健全、实用，在制度的落实上一定要有责任人；最后要抓好检查工作，对不同的表现要有奖惩。李金华最后要求，在考核干部或进行相关奖励时，该干部的廉政情况将实行一票否决制。

   培训班期间，安国作了《关于对认清形势履行职责做好特派办反腐倡廉工作的几点思考》的报告，中纪委和审计署其他领导及专家也在培训班作了相关报告。来自审计署驻地方特派办的50余名纪检干部参加了本次培训班。