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第 七 章　行政诉讼法律制度
本章考点：
　　一、行政诉讼的受案范围
　　二、行政诉讼的管辖
　　三、行政诉讼参加人
　　四、行政诉讼的基本流程（程序）

　　行政诉讼法中几个重要概念（P107案件审理中需要注意的几个问题）：
　　1.撤回起诉：是指在人民法院受理行政案件后作出判决前，原告撤回自己诉讼请求的诉讼行为，分为申请撤诉和视为申请撤诉两种。
　　（1）申请撤诉。原告在提起行政诉讼法院依法受理后，法院宣告判决或者裁定前，可以向人民法院提出撤回起诉的请求，如果撤诉没有规避法律，也没有损害国家、公共利益和他人利益，人民法院应当准许。
　　（2）视为申请撤诉。在行政诉讼过程中，原告没有履行法定诉讼义务，人民法院据此推定原告申请撤诉。视为申请撤诉有两种情况：原告经合法传唤，无正当理由拒不到庭或者未经法庭许可中途退庭的；原告在法定期限内未交纳诉讼费用且又未提出暂不交纳诉讼费用申请的。
　[例题•单选题]在行政诉讼中，（　）。
　　A.行政诉讼的被告只能是国家行政机关
　　B.原告申请停止执行具体行政行为的，人民法院应当裁定准许
　　C.一审程序除涉及国家秘密、个人隐私和法律另有规定外一律开庭审理，不得书面审理
　　D.原告撤回起诉应当在法院宣告判决或者裁定前提出
　　答案：D
　　2.缺席判决：是指人民法院在一方或双方当事人未到庭参加诉讼的情况下，对行政诉讼案件经过审理后作出的判决。缺席判决适用下列情况：
　　（1）被告经法院两次合法传唤，无正当理由拒不到庭的，人民法院可以缺席判决；
　　（2）原告或者上诉人申请撤诉，人民法院裁定不予准许的，原告或者上诉人经合法传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，人民法院可以缺席判决。
　　行政诉讼第三人经合法传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可视其放弃权利，不影响案件的审理。
　[例题•单选题]根据《行政诉讼法》及有关司法解释规定，（　），人民法院可以缺席判决。
　　A.人民法院裁定不准予原告撤诉，原告经合法传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的
　　B.行政诉讼第三人经合法传唤无正当理由拒不到庭或者未经法庭许可中途退庭的
　　C.原告死亡，没有近亲属或者近亲属放弃诉讼权利的
　　D.原告经人民法院两次合法传唤无正当理由拒不到庭或者未经法庭许可中途退庭的
　　答案：A
　　3.诉讼中止：是指在诉讼进行过程中，诉讼程序因特殊情况的发生而暂时停止。当中止诉讼的情况消除后，再恢复诉讼程序，中止前已进行的诉讼行为仍然有效。根据规定，下列情况下，诉讼中止：（A）原告死亡，须等待其近亲属表明是否参加诉讼的；（B）原告丧失诉讼行为能力，尚未确定法定代理人的；（C）作为一方当事人的行政机关、法人或其他组织终止，尚未确定权利义务承受人的；（D）一方当事人因不可抗力的事由不能参加诉讼的；E案件涉及法律适用问题，需要送请有权机关作出解释或者确认的；（F）案件的审判须以相关民事、刑事或者其他行政案件的审理结果为依据，而相关案件尚未审结的；（G）其他应当中止诉讼的情形。
　4.诉讼终结：指在诉讼程序因特殊情况的发生不能继续或者继续进行毫无意义情况下，结束正在进行的诉讼程序。导致诉讼终结的情况是：（A）原告死亡，没有近亲属或者近亲属放弃诉讼权利的；（B）作为原告的法人或其他组织终止后，其权利义务的承受人放弃诉讼权利的；（C）因原告死亡，须等待其近亲属表明是否参加诉讼或原告丧失诉讼行为能力，尚未确定法定代理人或因作为一方当事人的行政机关、法人或其他组织终止，尚未确定权利义务承受人而中止诉讼满90日仍无人继续诉讼的，裁定终结诉讼，但有特殊情况的除外。
　　 5.财产保全：是指人民法院在诉讼开始后裁判作出前，为了保证将来生效判决的执行，而对当事人的财产或争议的标的物采取的一种强制性措施。（A）适用财产保全的案件必须具有给付内容，如因对罚款不服而起诉的行政诉讼案件；（B）必须具有由于一方当事人的行为或者其他原因，致使将来生效的判决或具体行政行为不能执行或者难以执行的可能性。
6.先予执行：是指人民法院在判决确定以前裁定被告预先给付原告部分财物并立即交付执行的一项临时性措施。先予执行应当具备的条件：（1）适用先予执行的行政案件必须具有给付的内容。如人民法院对行政机关没有依法发给怃恤金、社会保险金、最低生活保障费的案件，或者某些行政赔偿案件，可以裁定先予执行。（2）二是当事人之间权利义务关系明确。（3）不先予执行将严重影响申请人的生产和生活。此种情况下，先予执行的裁定必须是人民法院依原告的申请作出，而不能依职权主动作出。
7.审理依据：人民法院审理行政案件，以法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例为依据，并参照适用规章。适用最高人民法院司法解释的，应当在裁判文书中援引。此外，人民法院审理行政案件，可以在裁判文书中引用合法有效的规章及其他规范性文件。

一、人民法院受理行政案件的范围
（一）确定标准
　　1.具体行政行为标准
　　根据《行政诉讼法》的规定，公民、法人或其他组织，只有认为具体行政行为侵犯自己的合法权益时，才能提起行政诉讼，人民法院也只能对具体行政行为的合法性。
　　2.人身权、财产权标准
　　具体行政行为是否侵犯公民、法人或其他组织的人身权、财产权，也是衡量其是否具有可诉性的一个标准。
　　[例题•单选题]根据《行政诉讼法》规定，（　）属于可以提起行政诉讼的受案范围。
　　A.国家税务总局对某营业税征收作出具体规定
　　B.某市税务局对某企业作出处罚决定
　　C.某省国税局制定税源管理办法
　　D.某市税务局对其工作人员作出行政处分决定
　　答案：B
　　（二）行政诉讼受理案件的范围
　　1.对行政处罚不服的案件
　　2.对行政强制措施不服的案件
　　（1）对人身的强制。如强制戒毒、强制遣回原地、扣留人身等。（2）对财产的强制。如查封假冒伪劣产品、冻结银行存款、强制拆除、强制许可等。（3）对行为的强制。如强制企业治理污染等。
　　3.行政机关侵犯法定经营自主权的案件
　　4.行政主体拒绝颁发许可证和执照或者不予答复的案件
　　这类案件有两种情况：一是行政主体拒绝行政相对人的申请，即行政主体明确表示不予行政许可；二是行政主体对行政相对人的申请在法定期限内不予答复。
　　5.行政主体拒绝履行保护人身权、财产权的法定职责或者不予答复的案件
　　6.认为行政主体没有依法发给抚恤金的案件
　　对这类案件，需注意两点：一是其他应由行政机关发放而又涉及公民的人身权、财产权的救济金、最低生活保障费等，因性质与抚恤金相同，其发放引发的争议也属于行政诉讼的受案范围。二是抚恤金的发放主体是各级民政部门，而不是企事业组织、社会团体和其他组织。公民因这些组织未按规定发给抚恤金而引发的争议不属于行政诉讼的受案范围。
　　7.认为行政主体违法要求履行义务的案件
　　违法要求履行义务，是指行政主体违法要求行政相对人履行法定义务之外的义务。其表现形式主要有：行政主体以无权设定某项义务的规范性文件为依据，要求行政相对人履行该义务或者没有任何法律依据随意要求行政相对人履行义务，如乱收费等；公民、法人或其他组织已经履行了应有的义务，但行政主体仍重复要求履行该义务；行政主体在要求履行义务时违反法定程序，如收费不出具法定票据；行政主体要求行政相对人所履行的义务超出了相应的规范性文件规定的种类、幅度和方式等。
　　8.认为行政主体侵犯其人身权、财产权的案件
　　行政主体的具体行政行为除行政处罚、行政强制、行政许可等以外，还包括行政裁决行为、行政确认行为、行政检查行为、行政奖励行为、行政征收行为等。因这些具体行政行为引发的争议，在满足受案范围的确定标准且又不为《行政诉讼法》所明确排除的情况下，均属于行政诉讼的受案范围。
　　9.其他法律、法规规定的案件
　　（三）不受理的案件
　　1.国防、外交等国家行为。
　　2.行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令。
　　3.行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定。
　　4.法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为。
　　5.公安、国家安全等机关依照《刑事诉讼法》的明确授权实施的行为。
　　这类行为既包括这些机关在刑事案件的立案侦查中所采取的拘传、取保候审、监视居住、拘留、逮捕等刑事强制措施，也包括在侦查过程中为搜集、取得证据而采取的诸如勘验、检查、搜查行为，对物证、书证的扣押、鉴定等行为。
　　6.调解行为以及法律规定的仲裁行为。
　　7.不具有强制力的行政指导行为。
　　8.驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为。
　　9.对公民、法人或其他组织权利义务不产生实际影响的行为。
　　[例题•单选题]人民法院受理的行政案件中，行政行为的相对人认为行政主体（　）的案件属于行政不作为案件。
　　A.违法要求其履行义务
　　B.侵犯其法定经营自主权
　　C.侵犯其人身权、财产权
　　D.没有依法履行保护其人身权、财产权职责
　　答案：D
　　[例题•多选题]根据我国行政诉讼法的规定，人民法院不受理公民、法人或其他组织对下列事项提起的诉讼（　）。
　　A.国防、外交等国家行为
　　B.认为行政机关违法要求履行义务的
　　C.行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令
　　D.行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定
　　E.法院规定由行政机关最终裁决的具体行政行为
　　答案：ACD

　区分三个概念：行政诉讼的管辖、主管、主审
　　行政诉讼的管辖：上下级人民法院之间和同级人民法院之间受理第一审行政案件的分工和权限。（内）
　　行政诉讼的主管：人民法院审理行政案件的权限范围和与其他国家机关之间处理行政争议的权限划分问题。（外）
　　行政诉讼的主审：行政诉讼的主审是指拥有管辖权的法院内部应由哪一个审判机构具体负责行政案件的审理，它不解决不同法院之间的权限分工问题。
　　（一）级别管辖
　　级别管辖是指人民法院上下级之间受理行政诉讼的分工和权限。
　[例题•多选题]中级人民法院管辖的第一审行政案件包括（　）。
　　A.确认发明专利权、商标权和海关处理的案件
　　B.对国务院各部门或者省、自治区、直辖市人民政府所作的具体行政行为起诉的案件
　　C.经行政复议的案件
　　D.本辖区内重大、复杂的案件
　　E.有关内部行政行为的案件
　　答案：BD
　　中级人民法院。中级人民法院管辖下列第一审行政案件：（1）确认发明专利权案件和海关处理的案件。确认发明专利权的案件主要是：关于是否授予发明专利权的案件；关于宣告授予的发明专利权无效或维持发明专利权的案件；关于实施强制许可的案件。海关处理的案件是指由海关处理的纳税案件和海关行政处罚案件。（2）对国务院各部门或者省、自治区、直辖市人民政府所作的具体行政行为提起的行政诉讼案件。（3）本辖区内重大、复杂的案件。根据规定，下列情况属于此类案件：（a）被告为县级以上人民政府，且基层人民法院不适宜审理的案件；（b）社会影响重大的共同诉讼、集团诉讼案件；（c）重大涉外或者涉及香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾地区的案件；（d）其他重大、复杂案件。
　　[例题•单选题]行政相对人对某省人民政府的具体行政行为不服而提起行政诉讼，由（　）管辖。
　　A.该省高级人民法院
　　B.该省会市中级人民法院
　　C.该省人民政府所在的区基层人民法院
　　D.最高人民法院
　　答案：B
　　[例题•多选题]根据行政诉讼法规定，下列（　）第一审行政案件由中级人民法院管辖。
　　A.确认发明专利权的案件
　　B.海关处理的案件
　　C.涉外行政案件
　　D.被告为县级以上人民政府，县基层人民法院不适宜审理的案件
　　答案：ABD
　　[例题•多选题]中级人民法院管辖的本辖区内重大、复杂的行政案件是指（　）。
　　A.被告为县级以上人民政府，且基层人民法院不宜审理的案件
　　B.原告为未成年人的案件
　　C.原告或者被告为二人以上的共同诉讼案件
　　D.重大涉外或者涉及港澳台地区案件
　　答案：AD
　　（二）地域管辖
　　地域管辖，是指同级人民法院之间受理第一审行政案件的分工和权限，分为一般地域管辖和特殊地域管辖。
　1.一般地域管辖
　　一般地域管辖是指以最初作出具体行政行为的行政机关所在地来确定人民法院对行政案件的管辖，适用于一般行政案件。
　　包括两种情况：（1）行政案件由最初作出具体行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。这是地域管辖的原则规定。凡是原告直接向法院起诉的案件或者申请复议但复议机关作出维持决定，原告不服复议机关的决定而向法院起诉的案件，均由最初作出具体行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。
　（2）行政案件可以由最初作出具体行政行为的行政机关所在地人民法院管辖，也可以由复议机关所在地的人民法院管辖。这是地域管辖的特殊规定。它适用于经过复议而由复议机关改变了原具体行政行为的案件。根据司法解释规定，复议决定有下列情形之一的，属于“改变原具体行政行为”的情况：（A）改变原具体行政行为所认定的主要事实和证据的；（B）改变原具体行政行为所适用的规范依据且对定性产生影响的；（C）撤销、部分撤销或者变更原具体行政行为处理结果的。
　[例题•多选题]具体行政行为经过复议后，行政相对人提起行政诉讼的，则（　）。
　　A.复议机关维持原具体行政行为的，由最初作出具体行政行为的行政机关所在地人民法院管辖
　　B.复议机关维持原具体行政行为的，由复议机关所在地人民法院管辖
　　C.复议机关改变原具体行政行为的，只能由复议机关所在地人民法院管辖
　　D.复议机关改变原具体行政行为的，既可以由最初作出具体行政行为的行政机关所在地人民法院管辖，也可以由复议机关所在地人民法院管辖
　　答案：AD
　　2.特殊地域管辖
　　特殊地域管辖是指以诉讼当事人或诉讼标的所在地来确定人民法院对行政案件的管辖。包括两种情况：（1）对限制人身自由的行政强制措施不服提起诉讼，由被告所在地或者原告所在地人民法院管辖。被告所在地，是指被诉行政机关主要办事机构所在地；原告所在地，是指原告的户籍所在地、经常居住地和被限制人身自由地。其中的经常居住地，是指公民离开户籍所在地起至诉讼时已连续居住满l年以上的地方，但公民住院就医的地方除外。（2）因不动产提起的行政诉讼，由不动产所在地人民法院管辖。
[例题•多选题]下列情形中，（　）属于特殊地域管辖。
　　A.经复议的案件，复议机关改变原具体行政行为的，也可以由复议机关所在地人民法院管辖
　　B.对限制人身自由的行政强制措施不服提起诉讼，由被告所在地或者原告所在地人民法院管辖
　　C.因不动产提起的诉讼，由不动产所在地人民法院管辖
　　D.原告向两个以上有管辖权的人民法院提起诉讼的，由最先收到起诉状的人民法院管辖
　　答案：BC
　　3.共同地域管辖
　　共同地域管辖包括三种情况：（1）经过复议的案件，复议机关改变原具体行政行为的，由最初作出具体行政行为的行政机关所在地人民法院或者复议机关所在地人民法院共同管辖。（2）对限制人身自由的行政强制措施不服提起的行政诉讼案件，由原告所在地或者被告所在地的人民法院共同管辖。（3）因不动产提起的行政案件，如该不动产涉及两个以上的人民法院管辖，由该两个以上的人民法院共同管辖。
　在两个以上人民法院对同一个行政案件都有管辖权的情况下，法院对案件的管辖取决于起诉人选择。若起诉人向有管辖权的法院都提起诉讼，则由最初收到起诉状的人民法院管辖。如果行政机关基于同一事实既对人身又对财产实施行政处罚或者采取行政强制措施，被限制人身自由的公民、被扣押或者没收财产的公民、法人或者其他组织，对上述行为均不服的，既可以向被告所在地人民法院提起诉讼，也可以向原告所在地人民法院提起诉讼，受诉人民法院可一并管辖。
　　[例题•单选题]对限制人身自由的行政强制措施不服提起的诉讼，由原告或被告所在地人民法院管辖，这种管辖叫做（　）。
　　A.指定管辖　　　　　　B.裁定管辖
　　C.合并管辖　　　　　　D.共同管辖
　　答案：D
　　[例题•多选题]根据我国行政诉讼法规定，共同地域管辖适用于（　）。
　　A.不服限制人身自由的行政强制措施提起的行政案件
　　B.不服侵犯法定经营自主权的行政案件
　　C.经复议，复议机关撤销原具体行政行为的行政案件
　　D.因不动产提起的行政案件，如该不动产涉及两个以上的人民法院管辖的
　　E.不服行政处罚的行政案件
　　答案：ACD
　　[例题•单选题]根据《行政诉讼法》的规定，原告向两个以上有管辖权的人民法院提起行政诉讼的，（　）。
　　A.由最先收到起诉状的人民法院管辖
　　B.由收到起诉状的人民法院协商管辖
　　C.由收到起诉状的人民法院共同管辖
　　D.由收到起诉状的人民法院共同的上级人民法院指定管辖
　　答案：A
　　（三）裁定管辖
　　裁定管辖是指由人民法院作出裁定或决定来确定行政案件的管辖，包括移送管辖、指定管辖、管辖权的转移三种。
1.移送管辖
　　移送管辖是指某一人民法院受理行政案件后，发现自己对该案件无管辖权而将其移送给有管辖权的人民法院管辖。根据规定，人民法院发现受理的行政案件不属于自己管辖时，应当移送有管辖权的人民法院；受移送的人民法院不得再行移送。应当在接到人民法院应诉通知之日起l0日内以书面形式提出管辖权异议。受诉人民法院应当对异议进行审查，若认为异议不成立，可裁定驳回；若认为异议成立，则应裁定将案件移送有管辖权的人民法院。
2.指定管辖
　　指定管辖是指上级人民法院根据法律的规定，指定其管辖区域内的下级人民法院对某一行政案件行使管辖权。根据规定，有管辖权的人民法院由于特殊原因，不能行使管辖权的，由上级人民法院指定管辖。人民法院对管辖权发生争议，由争议双方协商解决；协商不成的，报其共同的上级人民法院指定管辖。可见，指定管辖适用于两种情况：一是有管辖权的人民法院由于特殊原因不能行使管辖权的。特殊原因既包括法律上的，如因当事人申请回避或审判人员自行回避而导致无法组成合合议庭进行审理；也包括事实上的，如因地震、水灾等使有管辖权的人民法院无法对行政案件行使管辖权。二是人民法院之间因管辖权发生争议而又协商不成的，如两个以上人民法院对同一案件都主张有管辖权或都主张无管辖权。共同的上级人民法院，是指对发生争议的各个人民法院都有指导、监督关系的上级人民法院，而不是各自的上级人民法院。
　　3.管辖权的转移
　管辖权的转移是指经上级人民法院决定或同意，将行政案件的管辖权由下级人民法院移送给上级人民法院，或由上级人民法院移交给下级人民法院。根据规定，上级人民法院有权审判下级人民法院的第一审行政案件，也可将自己管辖的第一审行政案件移交给下级人民法院审判。下级人民法院对其管辖的第一审行政案件以及需要由上级人民法院审判的案件，可以报请上级人民法院决定。
　　[例题•多选题]下列情形中，（　）属于管辖权转移的情形。
　　A.人民法院发现受理的行政案件不属于自己管辖时，应当移送有管辖权的人民法院
　　B.经上级人民法院决定或同意，下级人民法院将行政案件移送给上级人民法院
　　C.上级人民法院将行政案件移交给下级人民法院
　　D.两个以上人民法院对同一行政案件的管辖权发生争议，协商不成时，由其共同的上级人民法院指定管辖
　　答案：BC
　　[例题•单选题]在行政诉讼中，如果当事人认为受诉人民法院无管辖权，应当（　）提出管辖权异议。
　　A.在人民法院立案之日起5日内以口头或书面形式
　　B.在接到人民法院起诉状副本之日起5日内以书面形式
　　C.在人民法院首次开庭前10日内以口头或书面形式
　　D.在接到人民法院应诉通知之日起10日内以书面形式
　　答案：D

第一章行政法基本理论概述
第一节　行政法概述

　　首先要注意三个概念：行政、行政权、行政法。

　　一、行政、行政权
　　（一）行政
　　行政，即“公共行政”，指国家行政机关或依法享有行政权的组织对国家与公共事务的决策、组织、管理和控制。
　　它具体包括四层意思：
　　1.行政活动的实施主体是国家行政机关或其他依法享有行政权的组织；
　　2.行政活动的范围逐步扩大，现代行政已不限于管理国家事务，还越来越广泛地管理公共事务；
　　3.行政活动的目的是为了实现对国家与公共事务的组织管理；
　　4.行政活动的方法和手段是决策、组织、管理和调控。
　　注意以下几点：
　　1.我们讲的“行政”指的是“公共行政”；
　　2.行政活动的实施主体是国家行政机关或其他依法享有行政权的组织；
　　3.公共行政是一种国家职能活动，是代表国家意志并以国家名义实施的，因而具有权力强制性和国家意志性，其他社会组织的一切活动都受其约束、支配，其管理活动的效力和后果，也都将最终归属予国家。
　　（二）行政权
　　行政权是由国家宪法、法律赋予的，国家行政机关执行法律规范、实施行政管理活动的权力，是国家政权的组成部分。
行政法是关于行政权力的授予、行使以及对行政权力进行监督和对其后果予以补救的法律规范的总称。有以下四层含义：
　　（1）行政法是设定行政权力的法
　　（2）行政法是规范行政权力如何行使和运用的法
　　（3）行政法是监督行政权力的法
　　（4）行政法是对行政权力产生的后果进行补救的法
　　2.行政法的特征
　　（1）行政法在形式上的特征
　　①行政法没有统一、完整的法典
　　②行政法数量多
　　（2）行政法在内容上的特征
　　①行政法内容广泛。
　　②行政法易于变动。
　　③行政法中往往包含实体与程序两种规范。

　　二、行政法的基本原则
　　（一）行政法的基本原则
　　行政法的基本原则即行政法治原则，是贯穿于行政法中，指导行政法的制定与实施的根本准则，具有其他任何原则不能替代的作用。它对行政主体的要求可概括为依法行政，具体可分解为行政合法性原则、行政合理性原则、行政应急性原则。
　　1.行政合法性原则
　　行政合法性原则，是指行政权的存在、行使必须依据法律、符合法律，不得与法律相抵触，简称合法性原则。合法性原则要求行政机关实施行政管理不仅应遵循宪法、法律，还要遵循行政法规、地方性法规、行政规章、自治条例和单行条例等，既要符合实体法，义要符合程序法。
　　合法性原则主要包括两个方面的内容：
　　（1）行政权力的存在有法律依据。
　　（2）行政权力必须按照法定程序行使。
　　2.行政合理性原则
　　行政合理性原则，是指行政行为的内容要客观、适度、符合理性。其产生的主要原因是由于行政自由裁量权的存在。
　　合理性原则包括以下内容：
　　（1）行政行为应符合立法目的或立法动机
　　（2）行政行为应建立在考虑相关因素的基础上
　　 行政行为作出时涉及多种因素，合理的行政行为应当考虑到相关因素，不应该考虑与行政行为无关的因素。
　　（3）平等地适用法律规范，符合公正法则
　　（4）符合自然规律和社会道德
　　3.行政应急性原则
　　应急性原则，是指在特殊的紧急情况下，出于国家安全、社会公共利益的需要，行政机关可以采取没有明确法律依据的或与通常状态下的法律规定相抵触的措施。它是现代行政法治原则的重要内容，是合法性原则的例外。但应急性原则并非排斥任何法律控制，不受任何限制的行政应急权力同样是行政法治原则所不容许的。
　　一般而言，行政应急权力的行使应符合四个条件：一是存在明确无误的紧急危险；二是非法定机关不得行使应急权力，否则无效，除非事后经有权机关作出特别决定予以追认；三是行政机关作出应急行为应接受有权机关的监督，尤其是权力机关的监督；四是应急性权力的行使应该适当，应将负面损害控制在最小的范围内。
　　考试时，至少要先“定性”，定性就是以理解，通过分析、运用能够做出来。
三、行政法的渊源
　　1.行政法的渊源
　　行政法的渊源，是指行政法律规范的外部表现形式和来源。我国行政法的来源广泛，主要是各类国家机关所创制的具有法律效力的规范。一般来讲，包括宪法、法律、行政法规、行政规章、地方性法规、民族自治条例和单行条例等。
　　（1）宪法
　　宪法是国家的根本大法，具有最高法律地位和法律效力，是各项立法的依据。
　　（2）法律
　　法律是国家最高权力机关制定的规范性文件，包括全国人民代表大会制定的基本法律和全国人大常委会制定的一般法律。
　　（3）行政法规
　　行政法规是国务院根据宪法和法律制定的规范性文件。
　　行政法规的效力仅次于法律，高于行政规章和地方性法规。
　　在此，解释一个概念：
　　宪法→法律→法规
　
　　　　　　　　　　　　手写板图示0101-03
　　行政法规作为行政法的渊源，必须满足两个前提条件：一是行政法规从属于宪法和法律，不得与宪法、法律相抵触；二是行政法规必须按照法定程序和方式制定公布。
　　（4）行政规章
　　行政规章分为部门规章和地方规章。
　　部门规章是指国务院各部委、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，按照规定程序制定的规定、办法、实施细则、规则等规范性文件的总称。行政规章规定的事项属于执行法律或国务院的行政法规、决定、命令的事项，其效力等级低于宪法、法律和行政法规。
　　地方规章是指各省、自治区、直辖市人民政府，省、自治区人民政府所在地的市和国务院批准的较大的市以及经济特区市的人民政府，根据法律和行政法规、地方性法规制定的普遍适用于本地区行政管理工作的规定、办法、实施细则、规则等规范性文件的总称。
　　（5）地方性法规
　　 地方性法规是指省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会，省、自治区人民政府所在地的市和国务院批准的较大的市以及经济特区市的人民代表大会及其常务委员会，根据本地实际需要，在不与宪法、法律、行政法规相抵触的前提下制定颁布的规范性文件。
　　（6）民族自治条例、单行条例
　　民族自治条例和单行条例是指民族自治地方的权力机关，依照《宪法》、《民族区域自治法》和其他法律规定的权限，结合当地民族的政治、经济、文化特点制定的规范性文件。自治区的自治条例和单行条例，报全国人大常委会批准后生效；自治州、自治县的自治条例和单行条例，报省或自治区人大常委会批准后生效，并报全国人大常委会备案。
　　（7）行政法的其他渊源
　　除上述渊源外，行政法还有一些其他渊源，包括国际条约和协定中涉及国内行政管理的部分，对行政活动具有约束力的法律解释以及行政机关与执政党、社会组织联合发布的规范性文件。
　　 2.部门规章与地方性法规和规章的效力等级关系
《立法法》规定：国务院部门规章与地方性法规之间对同一事项的规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院提出意见。国务院认为应当适用地方性法规的，应当决定在该地方适用地方性法规的规定；认为应当适用部门规章的，应当提请全国人大常委会裁决；各部门规章之间、各部门规章与地方政府规章之间具有同等效力，它们对同一事项的规定不一致时，由国务院裁决。
第二节　行政法律关系

　　行政法律关系是指由行政法调整形成的权利与义务关系。
　　其含义可从三方面理解：
　　1受行政法调整的社会关系主要是行政关系和监督行政关系；
　　2.行政法律关系是行政法对行政关系和监督行政关系进行调整后所形成的法律关系；
　　3.行政法律关系具有行政法上的权利与义务内容。行政法律关系主要有两类，即狭义的行政法律关系和监督行政法律关系。
　　建议从“三个要素”把握：　
《立法法》规定：国务院部门规章与地方性法规之间对同一事项的规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院提出意见。国务院认为应当适用地方性法规的，应当决定在该地方适用地方性法规的规定；认为应当适用部门规章的，应当提请全国人大常委会裁决；各部门规章之间、各部门规章与地方政府规章之间具有同等效力，它们对同一事项的规定不一致时，由国务院裁决。
第二节　行政法律关系

　　行政法律关系是指由行政法调整形成的权利与义务关系。
　　其含义可从三方面理解：
　　1受行政法调整的社会关系主要是行政关系和监督行政关系；
　　2.行政法律关系是行政法对行政关系和监督行政关系进行调整后所形成的法律关系；
　　3.行政法律关系具有行政法上的权利与义务内容。行政法律关系主要有两类，即狭义的行政法律关系和监督行政法律关系。
　　建议从“三个要素”把握：　
《立法法》规定：国务院部门规章与地方性法规之间对同一事项的规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院提出意见。国务院认为应当适用地方性法规的，应当决定在该地方适用地方性法规的规定；认为应当适用部门规章的，应当提请全国人大常委会裁决；各部门规章之间、各部门规章与地方政府规章之间具有同等效力，它们对同一事项的规定不一致时，由国务院裁决。
第二节　行政法律关系

　　行政法律关系是指由行政法调整形成的权利与义务关系。
　　其含义可从三方面理解：
　　1受行政法调整的社会关系主要是行政关系和监督行政关系；
　　2.行政法律关系是行政法对行政关系和监督行政关系进行调整后所形成的法律关系；
　　3.行政法律关系具有行政法上的权利与义务内容。行政法律关系主要有两类，即狭义的行政法律关系和监督行政法律关系。
　　建议从“三个要素”把握：　
《立法法》规定：国务院部门规章与地方性法规之间对同一事项的规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院提出意见。国务院认为应当适用地方性法规的，应当决定在该地方适用地方性法规的规定；认为应当适用部门规章的，应当提请全国人大常委会裁决；各部门规章之间、各部门规章与地方政府规章之间具有同等效力，它们对同一事项的规定不一致时，由国务院裁决。
第二节　行政法律关系

　　行政法律关系是指由行政法调整形成的权利与义务关系。
　　其含义可从三方面理解：
　　1受行政法调整的社会关系主要是行政关系和监督行政关系；
　　2.行政法律关系是行政法对行政关系和监督行政关系进行调整后所形成的法律关系；
　　3.行政法律关系具有行政法上的权利与义务内容。行政法律关系主要有两类，即狭义的行政法律关系和监督行政法律关系。
　　建议从“三个要素”把握：　
一、行政法律关系
　　（一）行政法律关系的概念
　　行政法律关系的前提条件是行政法的存在。
　　行政法律关系，是指由行政法调整的在行政主体行使职权时与相对方形成的一种行政法上的权利与义务关系。这里就是通常所说的狭义的行政法律关系。
　　（二）行政法律关系的要素
　　由主体、客体、内容三方要素构成。
　　行政法律关系的主体，亦称行政法律关系当事人，指在行政法律关系中权利与义务的享有者和承担者，包括行政主体和行政相对人。
　　行政法律关系的客体，是指行政法律关系主体的权利义务所指向的标的或对象。包括物质利益和精神利益。物质利益是指能满足人们物质需要的实际存在的物体，如水、土地、大气、矿产、房屋等；精神利益是指能满足人们精神需要的无形的客观事物，如人格、文艺创作成果等。
　　行政法律关系的内容，是指行政法律关系主体在行政法律关系中所享有的权利和所承担的义务。　　
　　（三）行政法律关系的特征：
　　1.行政法律关系当事人一方必须是行政主体；
　　2.行政法律关系具有非对等性，即行政法律关系当事人双方的权利义务不对等；
　　3.行政法律关系的内容一般是法定的，即行政法律关系当事人之间通常不能相互约定权利义务，不能自由选择权利和义务，必须依据法律享有权利承担义务；
　　4.行政主体实体上的权利义务是重合的；
　　5.大多数的行政法律关系争议由行政机关和行政裁判机构依行政程序或准司法程序解决，只有在法律有规定的情况下，才可通过法院适用司法程序解决。
　　行政法律关系的内容：
　　行政法律关系的内容，是指行政法律关系主体在行政法律关系中所享有的权利和所承担的义务。
　　行政主体的权利和义务，通常又称为职权和职责。行政主体的权利即它的职权，主要有行政立法权、行政决定权、行政命令权、行政制裁权、行政强制权、行政司法权等。行政主体的义务即它的职责，主要包括正确适用法律、依法行使职权、遵守法定程序等。
　　行政相对人的权利义务，与它们在其他部门法和宪法上的权利义务是不同的，但又与宪法上的基本权利义务有密切联系。大体上行政相对人的权利有三方面（此处仅指行政相对人的权利义务）：
　　（1）行政参与权。是指行政相对人可以依照法律规定，通过各种途径参与国家行政管理活动的权利。包括直接参与管理权、了解权、听证权、行政监督权、行政协助权等。
　　（2）行政受益权。是指行政相对人可以依照法律规定从行政主体或通过行政主体的管理活动获得利益。包括：就业权，享受养老、保险、救济金等社会福利的权利，获得许可、奖励、减免税等其他利益的权利，接受义务教育的权利。
　　（3）行政保护权。是指行政相对人的合法利益受到侵犯时，有权获得行政法上的保护。包括两方面：第一，当行政相对人的人身权和财产权受到其他公民或组织侵犯时，有权请求行政机关予以保护；第二，当行政相对人的人身权和财产权受到违法或不当的行政行为侵犯时，有权申请行政复议或提起行政诉讼；在权益受到行政行为侵害造成损失时，有获得赔偿或补偿的权利。
　　行政相对人的义务主要有：遵守行政法规，服从行政管理，执行行政决定等。

　　二、监督行政法律关系
　　（一）监督行政法律关系与行政法律关系的区别
　　1.在行政法律关系中，行政主体始终处于主导地位，而在监督行政法律关系中，监督主体如权力机关、司法机关、上级行政机关等处于主导地位，行政主体处于受监督地位；
在行政法律关系中，相对于行政主体的另一方是公民、法人或其他组织，而在监督行政法律关系中，相对于行政主体的另一方是监督主体；
　　2.行政法律关系的客体包括物质财富、精神财富等，而监督行政法律关系的客体主要是行政主体的行政行为。
　　3.行政法律关系的内容，是指行政法律关系主体在行政法律关系中所享有的权利和所承担的义务；而监督行政法律关系的内容也是主体双方当事人的权利和义务，但这些权利和义务是不一样的。
　　（二）监督行政法律关系的概念及特征
　　监督行政法律关系，是指国家有权机关或其他依法享有监督行政权的主体在监督行政行为过程中，与行政主体之间形成的具有行政法上权利义务内容的法律关系的总称。
　　监督行政法律关系是基于对行政权力控制的需要依法产生的，包括以下含义：第一，它是国家有权机关或其他依法享有监督行政权的主体与行政主体之间依法形成的关系；第二，它是在监督行政行为过程中形成的；第三，它是一种被行政法调整后具有行政法上的权利义务内容的法律关系；第四，其客体主要是行政主体的行政行为。
　　监督行政法律关系的基本特征有：
　　1.监督行政法律关系是一种多重复杂的法律关系。在我国，依法对行政有监督权的主体很多，如权力机关、司法机关、上级行政机关等，这些监督主体在监督行政过程中，分别与行政主体形成不同的监督行政法律关系。
　　2.监督行政法律关系包含着行政诉讼法律关系。行政诉讼法律关系是以审判机关为监督主体的重要的监督行政法律关系，也是一种依申请的外部监督行政法律关系。
　　3.监督行政法律关系当事人之间的权利多具有非对等性，一般来说，监督主体居于主导地位，与被监督主体相比，享有较多的权利。
　　4.监督行政法律关系的客体只能是行政行为。
　　（三）监督行政法律关系与行政法律关系的联系
　　监督行政法律关系是在行政法律关系的基础上产生的；两者之间相互影响，监督行政法律关系的变化可能导致行政法律关系的产生、变更与消灭。相对于行政主体而言，监督行政法律关系的非对等性与行政实体法律关系中的非对等性是倒置的，这两种倒置的结合体现了行政法的平衡精神。
　　【单项选择题】
　　1.行政合法性原则是行政法基本原则之一，它要求（　）。
　　A.相同情况必须相同对待
　　B.行政机关作出影响相对人利益的决定时，必须存在相关的法律依据
　　C.行政行为必须符合行政机关的目的
　　D.行政行为必须符合立法动机
　　答案：B
　　2.行政法的基本原则又称为（　）。
　　A.行政法治原则
　　B.行政公正原则
　　C.行政合法原则
　　D.行政效率原则
　　答案：A
　　3.下列各项中，（　）具有最高法律地位和法律效力。
　　A.立法法
　　B.宪法
　　C.行政法规
　　D.行政规章
　　答案：B
　　4.合理性原则作为一个普遍适用的行政法原则，内容包括（　）。
　　A.行政行为必须证据充分
　　B.平等地适用法律规范，符合公正法则
　　C.行政行为不能超越法定权限
　　D.行政行为必须符合法定程序
　　答案：B
　　5.监督行政法律关系的基本特征有（　）。
　　A.行政法律关系当事人一方必须是行政主体
　　B.监督行政法律关系包含着行政诉讼法律关系
　　C.行政法律关系具有非对等性　　　
　　D.行政主体实体上的权利义务是重合的
　　答案：B
　　6.行政合理性原则产生的主要原因是由于（　）。
　　A.行政违法行为的存在
　　B.公务员业务素质的差异
　　C.行政管理事项的复杂性
　　D.行政自由裁量权的存在
　　答案：D
　　7.行政合法性原则包括（　）。
　　A.行政行为应符合立法目的或立法动机
　　B.行政活动必须根据法律
　　C.行政行为应建立在考虑相关因素的基础上
　　D.符合自然规律和社会道德
　　答案：B
　　8.行政法律关系的客体是指（　）。
　　A.行政法律关系主体在行政法律关系中所享有的权利和所承担的义务
　　B.行政法律关系中处于被管理地位的一方当事人
　　C.在行政法律关系中权利与义务的享有者和承担者
　　D.行政法律关系主体的权利义务所指向的标的或对象
　　答案：D
　　【多项选择题】
　　1.在行政法律关系中，（　）。
　　A.行政主体始终处于主导地位
　　B.当事人一方必须是国家行政机关
　　C.客体只能是行政行为
　　D.当事人之间一律不能相互约定和自由选择权利和义务
　　E.当事人双方的权利义务不对等
　　答案：AE
　　2.对行政法律关系特征表述正确的是（　）。
　　A.行政法律关系当事人双方的权利义务对等
　　B.行政法律关系当事人一方必须是行政主体
　　C.行政法律关系具有非对等性
　　D.行政法律关系的内容一般是法定的
　　E.行政主体实体上的权利义务是重合的
　　答案：BCDE
　　3.行政法治原则可以分解为（　）。
　　A.行政合法性原则　　　　　　　
　　B.行政效率原则
　　C.行政应急性原则
　　D.行政合理性原则
　　E.行政效率性和行政合法性原则
　　答案：ACD
　　4.行政行为必须符合法律，下列表述中正确的是（　）。
　　A.行政行为应符合立法动机
　　B.行政行为必须证据充分
　　C.行政行为不能超越法定权限
　　D.行政行为必须符合法定程序
　　E.行政行为应符合立法目的
　　答案：BCD
　　5.行政应急权力的行使应符合的条件是（　）。
　　A.存在明确无误的紧急危险
　　B.非法定机关不得行使应急权力，否则无效，除非事后经有权机关作出特别决定予以追认
　　C.行政机关做出应急行为应接受有权机关的监督，尤其是权力机关的监督
　　D.法定机关不得行使应急权力，否则无效，除非事后经有权机关作出特别决定予以追认
　　E.应急性权力的行使应该适当，应将负面损害控制在最小的范围内
　　答案：ABCE
　　6.根据《立法法》的规定，国务院部门规章与地方性法规之间对同一事项的规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院提出意见。下列说法中正确的是（　）。
　　A.国务院认为应当适用地方性法规的，应当决定在该地方适用地方性法规的规定
　　B.认为应当适用部门规章的，应当提请全国人大常委会裁决
　　C.各部门规章之间、各部门规章与地方政府规章之间具有同等效力，它们对同一事项的规定不一致时，由国务院裁决
　　D.国务院认为应当适用地方性法规的，不应当决定在该地方适用地方性法规的规定
　　E.各部门规章之间、各部门规章与地方政府规章之间具有同等效力，它们对同一事项的规定一致时，由国务院裁决
　　答案：AB

第二章行政主体
第一节　行政主体概述

　　一、行政主体的概念及特征
　　（一）行政主体的概念及特征
　　行政主体，是指享有行政权力，能以自己的名义行使行政权，作出影响行政相对人权利义务的行政行为，并能独立承担由此产生的相应法律责任的社会组织。主要特征如下：
　　1.行政主体是社会组织
　　 但并不是所有的社会组织都能成为行政主体。只有在法定条件下，某个社会组织才有可能成为行政主体。任何个人，包括国家机关工作人员，都不能成为行政主体。
　　2.行政主体是享有行政权力的组织
　　是否享有行政权力，是决定某个社会组织能否成为行政主体的先决条件。
　　3.行政主体是能以自己的名义行使行政权的组织
　　行政机关的内部工作机构，在一般情况下不能成为行政主体。受委托的组织只是行为主体，而不是行政主体，其实施行政行为，只能以委托机关的名义，而不能以自己的名义实施。
　　4.行政主体是能够独立承担法律责任的组织
　　接受委托的组织不具有行政主体资格，在行政法律关系中不能成为行政主体。
　　总之，国家行政机关是最主要的行政主体，但并非所有的行政机关都能成为行政主体。行政机关只有具备一定的条件才能成为行政主体。因此，某个政府机构可能是行政机关，但不一定就是行政主体。
　　（二）确立行政主体概念的意义
　　1.依法行政的需要。行政管理活动是行使国家行政权的活动，这种活动必然对社会产生一定的影响。行政管理部门在实施对社会经济生活的组织管理时，有可能损害相对方的合法权益，这就要求行政管理部门必须依法行政。依法行政不仅要求行政管理部门依照法律、法规行使行政权，而且还要求其必须承担因其行为所引起的相应法律后果。承担法律后果就必须明确主体。主体不明确，必然权限不清、职责不明，因而也无法承担责任。所以，依法行政首先要求对复杂多样的行政管理部门进行行政主体资格的确定。
　　2.确定行政行为效力的需要。如果行政机关及其他组织不具有行政主体资格，则其行为便不具有行政行为的效力，也不能引起所希望的法律后果的产生，并且可能导致该行为无效或被撤销的后果。因此，确定行政机关及其他组织的行为是否是行政行为，是否具有行政行为的效力，标准之一就是确立行政机关及其他组织是否具备行政主体资格。不具备行政主体资格的行政机关和组织的行为就不是行政行为，不具有行政行为的效力。
　　3.确定行政诉讼被告的需要。行政诉讼是以具体行政行为为诉讼标的的诉讼活动。
　　4.保证行政管理活动连续性、统一性的需要。行政活动是由公务员具体实施的，但公务员并不直接承担其行政职务的履行所引起的法律后果。因为公务员与国家之间存在着行政职务关系，其履行职务所引发的法律后果应归属于他所代表的国家。依法行政的原则要求有行政主体存在，由行政主体把众多的先后不一的公务员的行为统一、连续起来，并承担由各个公务员的行为所引发的法律后果。

　　二、行政主体的行政职权
　　（一）行政职权的概念和特征
　　行政职权是国家行政权的转化形式，是行政主体实施国家行政管理活动的资格及权能。一般分为固有职权和授予职权两大类。前者以行政主体的设立而产生，并随行政主体的消灭而消灭；后者来自于法律、法规或有权机关的授权行为。授予职权既可因法律、法规的修改、废止或授权机关撤回授权而消灭，也可因被授权组织的消灭而消灭。固有职权主要赋予行政机关，授予职权主要授予行政机构、事业单位和其他社会组织。
　　行政职权作为行政权的法律表现形式，除了具有权力的一般属性，如强制性、命令性、执行性等以外，还具有以下特征：
　　1.公益性。即行政职权的设定与行使不是以行政主体自身的利益为目的，而是以国家和社会的公共利益为目的。如治安管理权、食品卫生监督检查权等。
　　2.优益性。这是由行政职权的公益性决定的。为了有效地维护公共利益，法律往往要赋予行政主体有效行使行政职权的保障条件，包括职务上的优先权和物质上的受益权。
　　行政主体行使行政职权时依法享有的优先权和受益权，又称行政优益权。行政优益权，是国家为确保行政主体有效地行使职权，切实地履行职责，圆满实现公共利益的目标，而以法律、法规等形式赋予行政主体享有各种职务上或物质上优益条件的资格。职务上的优益条件属行政优先权，物质上的优益条件属行政受益权。
　　行政优先权，是指国家为保障行政主体有效地行使行政职权而赋予行政主体许多职务上的优先条件，即行政权与其他社会组织及公民个人的权利在同一领域或同一范围内相遇时，行政权具有优先行使和实现的效力，包括先行处置权、获得社会协助权等。先行处置权，是指行政主体在紧急条件下，可不受程序规定的制约，先行处置。如先行扣留、即时强制等。社会协助权，是指行政主体从事紧急公务时依法有权获得有关组织和个人的协助。这种协助不同于一般公务协助，它具有强制性，违反需承担法律责任。
　  
　　　　 　　　　　　手写板图示0201-01
　　行政优先权的行使要求：A.必须是行政主体在行使职权、从事公务时；B.为实现行政目的所必需；C.要有法律依据。
　　行政受益权，是指国家为保证行政主体有效行使行政职权而向它提供的各种物质保障条件。与优先权不同，受益权体现的是行政主体与国家之间的关系，而不是与相对人之间的关系。表现为国家向行政主体提供行政经费、办公条件、交通工具等。
　　应注意的是，行政优益权不属于行政职权，但它与行政职权具有密切联系，是行政职权有效行使的保障。它可以被行政主体抛弃，但行政职权不能被抛弃，否则属于违法失职。
　
　　　　 　　　　　　手写板图示0201-02
　　3.支配性。指行政职权对行政相对人的可支配性。行政职权一经行使，在没有被国家有权机关撤销之前，即使违法或不当，也被推定为有效，相对人必须遵守执行。如，在行政复议和行政诉讼期间，只要没有法律上的特别规定，原则上不停止该行政行为的执行。
　　4.不可自由处分性。行政职权不仅表现为法律上的支配力量，而且还包含法律上的职责，是权力和职责的统一。作为法定职责，要求行政主体不得自由处分行政职权，必须依法行使。不可自由处分性主要表现为两个方面：一是不得随意转移。行政主体行使行政职权，未经法律许可一般不得随意转移。只有符合法定条件，行政职权才能转移，如授权和委托。二是不得随意放弃或抛弃。行政职权行使过程也就是行政职责履行过程。放弃职权就意味着放弃职责，属于违法失职。如《行政处罚法》第六十二条规定：执法人员玩忽职守，对应当予以制止和处罚的违法行为不予制止、处罚，致使公民、法人或其他社会组织合法权益、公共利益和社会秩序遭受损害的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　（二）行政职权的内容
　　1.行政立法权。
　　根据宪法和法律规定，行政主体有制定和发布行政法规、行政规章及其他规范性文件的权力。但并不是所有行政主体都享有行政立法权。我国宪法和法律将行政立法权赋予特定的行政机关行使，即国务院及其所属各部委，各省、自治区、直辖市以及省、自治区的人民政府所在地的市和国务院批准的较大的市的人民政府才拥有行政立法权。此外，经权力机关特别授权，某些经济特区的市人民政府也拥有行政立法权，如汕头市、珠海市等。总之，法定行政机关以外的其他行政主体，均不享有行政立法权。
　　2.行政决策权。
　　3.行政决定权。
　　4.行政许可权。
　　5.行政命令权。
　　6.行政执行权。
　　7.行政检查权。
　　8.行政强制权。
　　9.行政处罚权。
　　10.行政司法权。　　

　　　 　　　　　第二节　行政机关及其工作人员

　　一、行政机关的概念
　　行政机关，是指依宪法和有关组织法的规定设置的，行使国家行政职权，负责对国家各项行政事务进行组织、管理、监督和指挥的国家机关。这一概念的含义是：
　　首先，行政机关是国家机关，是由国家设置，代表国家行使国家职权的机关。这使它与政党、社会组织、团体相区别。
　　其次，行政机关是行使国家行政职能的国家机关。这使它与立法机关、司法机关相区别。立法机关、司法机关虽然也都是国家机关，但立法机关行使的是国家立法职能，司法机关行使的是国家司法职能，而行政机关行使的则是国家行政职能，即执行法律、管理国家各项行政事务。
　　最后，行政机关是依宪法或行政组织法的规定而设置的，行使的是国家行政职能的国家机关。这使它与法律、法规授权的组织相区别。法律、法规授权的组织不是依宪法或行政组织法设置的，它们行使一定的职权是基于具体法律、法规的授权。因此，行政机关是固定的、基本的行政主体，而法律、法规授权的组织只有在行使其所授职权时才具有行政主体的地位。

　　二、中央行政机关与地方行政机关
　　根据行政机关职权管辖的范围，行政机关有中央行政机关与地方行政机关之分。中央行政机关的管辖范围及于全国，而地方行政机关管辖范围只及于相应地方行政区域。
　　（一）中央行政机关
　　中央行政机关，是指所辖区域及事务范围涉及全国的行政机关。中央行政机关是领导全国和各级地方行政工作的最高行政机关，是一国行政体制的核心，包括国务院、国务院组成部门、国务院直属机构和国务院部委管理的国家局。
　　1.国务院
　　国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机构的执行机关，是最高国家行政机关。国务院由全国人民代表大会选举产生，对全国人民代表大会负责，受全国人民代表大会及其常务委员会监督。国务院由总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长组成，实行总理负责制。国务院依法享有并行使广泛的行政管理职权，管理全国性行政事务，可以制定行政法规，采取行政措施。因此，国务院是行政主体。
　　2.国务院组成部门
　　国务院组成部门，即国务院职能机关，是负责国家行政管理某一方面事务或某些职能的工作机构，是国务院的组成部分，依法对某一方面的行政事务具有全国范围内的管理权限。包括国务院各部、委员会等。国务院的行政职能主要由各部委承担，各部管理比较专门的行政事务，各委员会则负责管辖比较综合性的行政事务。作为国务院的组成部门，国务院各部委接受国务院的领导和监督，执行国务院的行政法规、决定和命令。同时，各部委可以在法定的职权范围内，就自己所管辖的事项，以自己的名义实施行政活动，并能独立承担由此而产生的法律责任，因此，各部委是行政主体。国务院各部委的职权，包括行政规章的制定权、对本部门所辖事务的管理权及对行政纠纷的裁决权等。
　　3.国务院直属机构
　　国务院直属机构，是国务院主管某项专门业务的机构，如国家税务总局、国家环保总局等，它们由国务院根据工作需要和精简的原则设立。
　　4.国务院部委管理的国家局
　　国务院部委管理的国家局，是国务院根据国家行政事务管理的需要，依法设立的由相应部委实施管理的行政主管职能部门，如文化部管理的国家文物局、人事部管理的国家外国专家局等。这些国家局自成立时就具有独立的法律地位，依法行使对某项专门事务的管理权和裁决争议权，具有行政主体资格。
　　5.国务院办事机构
　　国务院办事机构，是总理的附属机构，协助总理办理专门事项，原则上属内部机构，不具有行政主体资格。
　　（二）地方行政机关
　　地方行政机关，指活动范围及管辖事项仅限于国家一定行政区域范围内的行政机关，包括地方各级人民政府及其职能部门。
　　1.地方各级人民政府
　　地方各级人民政府都是行政主体。地方人民政府一般分为三级：省、自治区、直辖市的人民政府；县、自治县、县级市人民政府；乡、民族乡、镇人民政府。在某些地方，省级地方行政机关与县级地方行政机关之间还设有一级人民政府，即自治州人民政府、设区的市和市管县的市级人民政府。此外，我国地方行政机关还包括特别行政区政府，如香港特别行政区政府。
　　2.地方各级人民政府的职能部门
　　为了管理各方面行政事务，地方各级人民政府可以根据工作需要，设立若干职能部门，承担某一方面事务的组织与管理。省级人民政府设厅、局等，市、县级人民政府设局。政府工作部门受本级人民政府统一领导，并受上级人民政府主管部门的领导或业务指导。它们能以自己的名义独立行使宪法和有关法律规定的行政职权，并承担相应的法律后果，因此，县级以上的地方各级人民政府的职能部门都具有行政主体资格，它们的法定职权主要有决定、命令的发布权，对行政事项的主管权。
　　3.地方人民政府的派出机关
　　地方人民政府的派出机关，指县级以上地方人民政府因工作需要，经有权机关批准而在一定行政区域内设立的承担该区域内各项行政事务的国家行政机关。
　　目前，我国的派出机关主要有三类：省、自治区人民政府经国务院批准设立的行政公署；县、自治县人民政府经省、自治区、直辖市人民政府批准设立的区公所；市辖区、不设区的市人民政府经上一级人民政府批准设立的街道办事处。此外，县级以上地方各级人民政府在经济技术开发区设立的管理委员会，也属于派出机关，其审批程序应分别按照行政公署、区公所和街道办事处的审批程序办理。
　　地方人民政府的派出机关并不是一级人民政府，但实际上却履行着一级人民政府的职能，在一定区域内依法行使对所有行政事务的组织和管理权，能以自己名义作出行政行为，并对其行为后果承担法律责任，因而它们具有行政主体资格。此外，行政公署的职能机关也是行政主体，但区公所和街道办事处内设立的办事机构不能成为行政主体。

　　三、行政机关中的工作人员
　　此外，在行政诉讼中，国家公务员既不能做原告，也不能做被告，不具有诉讼当事人的地位。

　　　 　　　　第三节　其他行使行政职权的组织

　　行政职权除由国家行政机关行使外，其他非国家行政机关的组织经法律、法规授权或行政机关的委托，也可以行使一定的行政职权。法律、法规授权行使一定行政职权的组织与行政机关一样，也具有行政主体的地位。行政机关委托的行使一定行政职权的组织本身不具有行政主体的地位，其行使行政职权行为的责任归属于委托行政机关，委托行政机关是相应行政行为的行政主体。受托机关是行为主体
　　
　　　　 　　　　　　手写板图示0201-03

　　一、法律、法规授权的组织
　　法律、法规授权的组织具体包括：行政机构、企业组织、事业单位、社会团体、其他组织。
　　（一）行政机构
　　根据我国法律、法规的有关规定，目前具有行政主体资格的行政机构主要有：
　　1.内部机构
　　行政机关的某些内部机构在得到法律、法规授权情况下，可以成为行政主体。如《商标法》授予国家工商行政管理总局内设的商标局以行政主体资格，主管全国商标注册和管理工作；《专利法》授予国家专利局内设的专利复审委员会以行政主体资格，主管全国的专利管理工作。此外，各级交通部门内设的航政机构和高速公路管理机构；县级以上公安机关内设的交通警察大队和消防监督机构等，都已被有关法律、法规授予行政主体资格。
　　2.派出机构
　　派出机构是指政府职能部门根据行政管理的需要，在一定行政区域内设置的，代表该职能部门管理某项行政事务的派出工作机构。我国派出机构种类较多，如审计署驻各地办事处、公安派出所、工商所、税务所、财政所等。经过法律、法规授权的派出机构，就获得了行政主体资格，在授权范围内成为行政主体。派出机构除行使所受职权外，也可行使所在机关的职权。但行使所在机关的职权时，不能以自己的名义行使，而应以所在机关的名义行使。代表所在机关行使职权，行政机关是行政主体。
　　尽管派出机构与派出机关都属于行政机关的派设性组织，但二者有严格区别。第一，它们的设立机关不同。派出机关是由各级人民政府设置的；派出机构则由各级人民政府的职能部门设置。第二，它们的职能范围不同。派出机关的职能是多方面的或综合性的，相当于一级政府；派出机构则只限于管理某项专门的行政事务。第三，它们的主体资格不同。派出机关在法律上能以自己的名义行使行政权，是职权行政主体，且是地域性行政主体；派出机构则只能成为授权行政主体，且只能是公务性行政主体。
　　3.临时机构
　　临时机构是指国家行政机关设立的，协助其处理某项临时性行政工作的组织。如国务院就曾设有国家防汛救灾指挥部、经济鉴证类清理整顿领导小组、行政审批制度改革办公室等临时机构。临时机构不具有行政主体资格，但经行政法律、法规的授权，也可成为行政主体。如中央职称改革领导小组和省级人民政府设置的职称改革领导小组，就曾被授权为行政主体。
　　（二）企业组织
　　（三）事业单位
　　（四）社会团体
　　（五）其他组织

　　二、行政机关委托的组织
　　行政机关委托的组织，是指接受行政机关委托行使一定行政职权的社会组织。
　　（一）委托条件及规则
　　由于国家行政权具有不可随意转让或者任意处置性，因此行政机关在进行委托时必须符合一定的条件，并遵循一定的规则。这些条件和规则包括：
　　1.委托必须有法律依据。行政机关必须在法律法规或者规章规定可以委托的条件下，才能委托。没有法定依据的委托是不合法的，也是无效的。
　　2.委托必须在法定权限内。行政机关只能在自己的职权范围内进行委托，超越权限的委托无效。
　　3.必须履行书面委托手续。在书面委托中，要明确委托的范围、权限、期限及相应要求。
　　4.必须对受委托组织的行为加强监督。
　　（二）行政机关委托的组织应具备的条件
　　尽管受委托组织不具有行政主体资格，但由于代表委托的行政机关行使一定行政权力，因此必须符合法定条件，如依法成立、具有法人资格等；同时，在具体实施行政行为时也要遵循一定规则，包括必须以委托机关名义实施行政行为、必须在委托范围内实施行政行为、不得再委托其他组织或者个人实施行政行为等。

　　三、行政机关委托的组织与法律、法规授权的组织的区别
　　1.权力来源不同。行政机关委托的组织的权力来源于行政机关的委托；法律、法规授权的组织的权力来源于法律、法规的明文授权规定。
　　2.权力性质不同。行政机关委托的组织基于委托取得的行政权不能独立行使，必须以委托机关的名义行使；法律、法规授权的组织可以自己名义行使行政权。
　　3.法律地位不同。由于行政机关委托的组织只能以委托机关名义行使行政权，因此行政机关委托的组织不具有独立的主体资格，不是行政主体；行政诉讼和行政复议中，行政机关委托的组织不具有被告或复议被申请人资格，其行为后果由委托的行政机关承担。法律、法规授权的组织可以自己名义行使行政权，属于行政主体；行政诉讼和行政复议中，可直接当被告或复议被申请人。
　　 【单项选择题】
　　1.行政主体作出的行政行为，（　），相关当事人都应当先予遵守和服从。
　　A.不论合法与违法，都为合法有效
　　B.不论合法与违法，都假定为合法有效
　　C.只有合法的行为，才可假定为合法有效
　　D.大部分违法行为，也可假定为合法有效
　　答案：B
　　　 　
　　　　 　　　　　　手写板图示0201-04
　　2.行政主体在行使行政职权、实施行政管理活动过程中，针对特定的人或事件采取具体措施的行为具有（　）特征。
　　A.效力的普遍性和持续性　　　
　　B.可诉性
　　C.对象的普遍性　　　　　　　
　　D.效力的后及性
　　答案：B
　　3.享有行政权力，能以自己的名义行使行政权，并能独立承担由此产生的相应法律责任的组织为（　）。
　　A.行政机关
　　B.行政主体
　　C.行政组织
　　D.被授权的组织
　　　　　  
　　　　 　　　　　　手写板图示0201-05
　　答案：B
　　4.行政主体有效地行使行政职权时依法享有职务上的优先条件属（　）。
　　A.行政优先权
　　B.行政优益权
　　C.行政受益权
　　D.行政保障权
　　答案：A
　　5.物质上的优益条件属于（　）。
　　A.行政特权
　　B.行政优益权
　　C.先行处罚权
　　D.行政受益权
　　答案：D
　　【多项选择题】
　　1.行政优先权指行政权具有优先行使和实现的效力，其内容包括（　）。
　　A.行政决策权
　　B.先行处置权
　　C.获得社会协助权
　　D.行政许可权
　　E.行政执行权
　　答案：BC
　　2.下列各项中，属于行政职权的内容的有（　）。
　　A.行政立法权
　　B.行政决定权
　　C.行政检查权
　　D.行政处罚权
　　E.行政平等权
　　答案：ABCD
　　3.下列各项中，对于行政主体的特征，说法正确的是（　）。
　　A.行政主体是社会组织
　　B.行政主体是不享有行政权力的组织
　　C.行政主体是能以自己的名义行使行政权的组织　　
　　D.行政主体是能够独立承担法律责任的组织
　　E.行政主体是享有行政权力的组织
　　答案：ACDE
　　4.派出机构与派出机关的区别是（　）。
　　A.设立机关不同
　　B.权力性质不同
　　C.职能范围不同
　　D.主体资格不同
　　E.承担的法律责任方式不同
　　答案：ACD

第三章　行政行为
第一节　行政行为概述
　一、行政行为的概念和特征
　　行政行为，是指行政主体实施行政管理活动、行使行政职权过程中所作出的具有法律意义的行为。它的特征主要有：
　　1.从属法律性
　　行政行为不同于立法行为，立法行为是创制法律规范，行政行为是执行法律规范。
　　2.裁量性
　　具有一定裁量性作为行政行为的一大特征，是由它的权力因素（自由裁量权）的特点所决定的。
　　3.单方意志性
　　行政行为是行政主体行使国家行政权的行为。行政主体实施行政行为，只要是在《行政组织法》或法律、法规的授权范围内，即可自行决定和直接实施，而无需与行政相对方协商或征得其同意。行政主体无需与相对方协商，而是根据法律规定的标准和条件，自行决定是否作出某种行为。即使在行政合同行为中，也存在着单方意志性。
　　4.效力先定性
　　效力先定，是指行政行为一经作出，就事先假定其符合法律规定，在未被国家有权机关依法宣布为违法无效之前，对行政机关本身和行政相对方以及其他国家机关具有约束力，任何个人或团体都必须遵守和服从。行政行为的效力先定是事先假定，并不意味着行政行为必定正确、合法、不可否定，不过要经国家有权机关依职权和法定程序审查认定。
　　5.强制性
　　行政行为是行政主体代表国家，以国家名义实施的行为，故其以国家强制力作为实施的保障。

　　二、行政行为的内容与效力
　　（一）行政行为的内容
　　根据各类行政行为对相对方的权利、义务产生的影响及其引起的法律效果，可将其分为以下几种：
　　1.赋予权益或课以义务
　　赋予一定的权益，具体表现为赋予相对方一种法律上的权能、权利和利益，课以一定的义务是指行政主体通过一定方式命令相对方为一定行为或不为一定行为。包括单纯行为上的义务，如接受审计监督；也包括财产义务，如纳税义务；还包括人身义务，如拘留决定。
　　2.剥夺权益或免除义务
　　剥夺权益是指使行政相对方原有的法律上的权能或权利、利益的丧失，如吊销许可证和执照等。免除义务是指行政行为的内容表现为对相对方原来所负有的义务予以解除，不再要求其继续履行义务。
　　3.变更法律地位
　　变更法律地位就是指行政行为对相对方的原来存在的、现在具有的法律地位予以改变。
　　4.确认法律事实与法律地位
　　确认法律事实，指行政主体通过行政行为对某种法律关系有重大影响的事实是否存在依法予以确认，如医疗事故鉴定结论。确认法律地位，是指行政主体通过行政行为对某种法律关系是否存在以及存在范围的认定，或者是通过一定的行政方式对相对方是否具有某种权能从法律上予以认定，如土地管理部门或人民政府对土地所有权或使用权的确认等。
　　（二）行政行为的效力
　　行政行为成立便对行政主体和行政相对方产生法律上的效力。一般说来，行政行为具有以下效力：
　　1.行政行为具有确定力
　　行政行为具有确定力，是指有效成立的行政行为，具有不可变更性，即非依法不得随意变更或撤销和不可争辩力。对于行政主体来说，非依法定理由和程序，不得随意改变其行为内容，或就同一事项重新作出行为；对于行政相对方来说，不得否认行政行为的内容或随意改变行为内容，非依法也不得请求改变行政行为。
　　2.行政行为具有拘束力
　　主要表现为对行政主体和行政相对方的拘束力两方面。
　　3.行政行为具有公定力
　　所谓“公定力”，是指行政主体作出的行政行为，不论合法还是违法，都推定为合法有效，相关当事人都应当先予以遵守和服从，这是行政效率原则的要求。
　　4.行政行为具有执行力
　　行政行为具有执行力，是指行政行为生效后，行政主体依法有权采取一定手段，使行政行为的内容得以实现的效力，如强制受罚人缴纳罚款。行政行为具有执行力，并不等于所有行政行为都必须执行，有些行政行为就不涉及强制执行问题。同时，也并不意味着行政行为在任何情况下都必须强制执行，一般来说，必须是在相对方拒不履行义务的情况下，行政行为才需要予以强制执行。

　　三、行政行为的分类
　　　　
　　　　　　　　　　　　　　手写板图示0301-01
　　行政行为可以根据不同的标准进行分类。对行政行为的分类主要有：
　　（一）内部行政行为与外部行政行为
　　以行政行为的适用与效力作用的对象范围为标准，可将行政行为分为内部行政行为与外部行政行为。
　　内部行政行为，是指行政主体在内部行政组织管理过程中所作的只对行政组织内部产生法律效力的行政行为，如行政处分等。外部行政行为，是指行政主体在对社会实施行政管理过程中，针对公民、法人或其他组织作出的行政行为，如行政许可行为等。
　　（二）抽象行政行为与具体行政行为
　　以行政行为的对象是否特定为标准，可将行政行为分为抽象行政行为与具体行政行为。
　　抽象行政行为，是指以不特定的人或事为管理对象，制定具有普遍约束力的规范性文件的行政行为，如制定行政法规、行政规章等行政行为，它包括行政立法行为与制定不具有法源性规范性文件的行为两类。具体行政行为，是指行政主体在行政管理过程中，针对特定的人或事采取具体措施的行为，其行为的内容和结果将直接影响某一个人或组织的权利或义务，其最突出的特点就是行为对象的特定化和具体化。包括行政许可行为、行政处罚行为等。
　　（三）羁束行政行为与自由裁量行政行为
　　以行政行为受法律规范拘束的程度为标准，可将行政行为分为羁束行政行为与自由裁量行政行为。
　　羁束行政行为，是指法律规范对行政行为的范围、条件、标准、方式、程序等作了较详细、具体、明确规定的行政行为。如税务机关征税，只能根据法律、法规规定的征税范围、征税对象以及税种、税目、税率来进行税收征管，税务机关没有选择、裁量的余地。自由裁量行政行为，是指法律规范仅对行为目的、行为范围等作出原则性规定，而将行为的具体条件、标准、幅度、方式等留给行政主体自行选择、决定的行政行为。
　　（四）依职权的行政行为与依申请的行政行为
　　以行政主体是否可以主动作出行政行为为标准，可将行政行为分为依职权的行政行为与依申请的行政行为。
　　依职权的行政行为，是指行政主体依据法律设定或授予的职权，无须相对方的申请而主动实施的行政行为，如税务机关的征税行为，是典型的依职权的行政行为。依申请的行政行为，是指行政主体必须根据相对方的申请才能实施的行政行为，未经相对方的请求，行政主体不能主动作出行政行为，如颁发营业执照、经营许可证等行政行为。
　　（五）单方行政行为与双方行政行为
　　依行政行为成立时参与意思表示的当事人数目为标准，可将行政行为分为单方行政行为与双方行政行为。
　　单方行政行为，是指行政主体通过自己单方意思表示，无须征得相对方同意即可成立的行政行为，如行政处罚行为等。双方行政行为，是指行政主体为实现公务目的，与相对方协商达成一致而成立的行政行为，如行政合同行为等。这种行为的基本特征在于行政行为必须征得相对方同意方能成立，即相对方的最后同意是双方行政行为有效成立的必备条件。
　　（六）要式行政行为与非要式行政行为
　　以行政行为是否应当具备一定的法定形式为标准，可将行政行为分为要式行政行为与非要式行政行为。
　　要式行政行为，是指必须具备某种法定形式或遵守法定程序才能成立生效的行政行为。如税务机关对违反税收征收管理规定的相对方处以罚款，必须依法以书面形式并加盖公章才能有效。非要式行政行为，是指不需一定方式和程序，无论采取何种形式都可以成立的行政行为，如公安机关对酗酒的人采取强制约束的行为。
　　（七）作为行政行为与不作为行政行为
　　以行政行为是否以作为方式表现为标准，可将行政行为分为作为行政行为与不作为行政行为。作为行政行为，是以积极作为的方式表现出来的行政行为，如行政奖励、行政强制行为等。不作为行政行为，是指以消极不作为的方式表现出来的行政行为。
　　（八）行政立法行为、行政执法行为与行政司法行为
　　以行政权作用的表现方式和实施行政行为所形成的法律关系为标准，可将行政行为分为行政立法行为、行政执法行为与行政司法行为。
　　（九）行政终局裁决行为与国家行为
　　这是两种特殊的行政行为。行政终局裁决行为，是指法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为。国家行为，是指涉及国家重大利益，具有高度政治性的行为，一般与国家的主权有关。

　　四、行政行为的合法要件
　　行政行为要达到合法要求，必须同时符合下列条件：
　　1.行政行为的主体应当合法
　　这是行政行为合法有效的主体要件。主体合法，是指实施行政行为的组织必须具有行政主体资格，能以自己的名义享受权利、承担法律责任。只有具备行政主体资格的组织所为的行政行为，才可能是合法有效的。
　　2.行政行为应当符合行政主体的权限范围
　　权限合法，是指行政行为主体必须在法定的职权范围内实施行政行为，必须符合一定的权限规则，这是行政行为合法有效的权限方面的要件。
　　3.行政行为的内容应当合法、适当
　　这是行政行为的内容要件。行政行为的内容合法，是指行政行为所涉及的权利、义务，以及对这些权利、义务的影响或处理，均应符合法律、法规的规定和行政法的基本原则，行政行为的内容适当，是指行政行为的内容要明确、适当，而且应当公正、合理。
　　4.行政行为应当符合法定程序
　　行政主体实施行政行为，必须按照法定程序进行，不得违反法定程序任意作出某种行为。程序合法是行政行为合法要件之一。
　　行政行为符合法定程序必须符合以下要求：
　　（1）必须符合与该种行政行为性质相适应的程序要求，如行政法规的制定必须遵循规划、起草、征求意见、审查、审议、发布等步骤；
　　（2）必须符合程序的一般要求，如说明理由规则、表明身份规则、听取意见规则等。
　　行政机关违反法定程序，其行为将会导致无效而成为予以撤销的根据之一。

　　五、行政行为的无效、撤销和废止
　　（一）行政行为的无效
　　1.行政行为无效的条件
　　行政行为具有下述情形之一的，行政相对方可申请有权国家机关宣布或由有权国家机关依职权宣布该行为无效：
　　（1）行政行为具有特别重大的违法情形或具有明显的违法情形；
　　（2）行政主体不明确或明显超越相应行政主体职权的行政行为；
　　（3）行政主体受胁迫作出的行政行为；行政行为的实施将导致犯罪；
　　（4）没有可能实施的行政行为。
　　2.无效行政行为的法律后果
　　行政主体通过该行为从行政相对方获得的一切均应返还相对方，所施以相对方的一切义务应取消，给相对方所造成的实际损失，应予赔偿。总之，行政行为被宣布无效后，被该无效行政行为改变的状态应尽可能恢复到行为以前的状态。
　　　　　　　　　
　　　　　　　　　　　　手写板图示0301-02
　　（二）行政行为的撤销
　　1.行政行为撤销的条件
　　（1）行政行为合法要件缺损。合法的行政行为具备主体合法、内容合法、程序合法三要素，任何行政行为如缺损其中一个或一个以上要件，该行政行为就是可撤销的行政行为。
　　（2）行政行为不适当。不适当的行政行为也是可撤销的行政行为。所谓“不适当”，是指相应行政行为不合理、不公正、不符合现行政策、不合时宜、不符合有关善良风俗等情形。
　　2.行政行为撤销的法律后果
　
　　　　　　　　　　　　手写板图示0301-03
　　（1）行政行为自被撤销之日起失去法律效力，撤销的效力可追溯到行政行为作出之日。
　　（2）行政行为的撤销是因行政主体过错而引起的，并且依社会公益的需要又必须使撤销效力追溯到行为作出之日，那么，由此造成相对方的一切实际损失应由行政主体予以赔偿。
　　（3）行政行为的撤销是因相对方的过错或行政主体与相对方的共同过错所引起的，撤销的效力通常应追溯到行为作出之日，过错方各依自己的过错程度承担相应法律责任（赔偿责任）。
　
　　　　　　　　　　　　手写板图示0301-04
　　行政行为的撤销，是指在具备可撤销的情形下，由有权国家机关作出撤销决定后使其失去法律效力。它不同于行政行为的无效，无效行政行为自始无效，而可撤销的行政行为只有在被撤销后才失去效力。
　　（三）行政行为的废止
　　1.行政行为废止的条件
　　行政行为具有确定力，一经作出不得随意废止。只有在下列情形下，才可依法定程序予以废止：
　　（1）行政行为所依据的法律、法规、规章、政策等经有权机关依法修改、废止或撤销，依此作出的相应行政行为如继续实施，则与新的法律、法规、规章、政策相抵触，或因失去其作出依据而自动废止。
　　（2）国际、国内或行政主体所在地区的形势发生重大变化，原行政行为的继续存在将有碍社会政治、经济、文化发展，甚至将会给国家和社会利益造成重大损失。
　　（3）行政行为已完成原定的目标、任务，实现了国家的行政管理目的，从而没有继续存在的必要。
　　2.行政行为废止的法律后果
　　行政行为废止后，其效力从行为废止之日起失效。行政主体在行为被废止之前通过相应行为已给予相对方的权益不再收回，也不再给予；相对方依原行政行为已履行的义务不能要求给予补偿，但可不再履行义务。行政行为的废止如果是因法律、法规、规章、政策的废除、修改、撤销或因形势变化而引起的，由此给相对方利益造成损失的，行政主体不负赔偿责任。

第二节　抽象行政行为
　　一、抽象行政行为
　　（一）抽象行政行为的概念与特征
　　抽象行政行为是具体行政行为的对称。
　　抽象行政行为具有以下特征：
　　一是对象的普遍性。即以普遍的、不特定的人或事为行为对象，其所针对的是某一类人或事，而非特定的具体的人或事。相对应的，具体行政行为的特征是对象的特定性。
　　二是效力的普遍性和持续性。即抽象行政行为对某一类人或事具有约束力，同时带有后及力，不仅适用于当时的行为或事件，而且适用于将来发生的同类行为或事件。
　　三是准立法性。抽象行政行为在性质上属于行政行为，但它又具有法律的特征，带有普遍性、规范性、强制性。
　　四是不可诉性。抽象行政行为不能成为行政诉讼的直接对象。相对应的，具体行政行为具有可诉性。
　　（二）抽象行政行为的分类
　　最常见的分类，是以其规范程度和效力等级为标准，将抽象行政行为分为行政立法行为和其他抽象行政行为两类。

　　二、行政立法
　　（一）行政立法的概念与特征
　　行政立法，是指有（行政立法）权（的）行政机关依法律规定的权限和程序制定并颁布有关行政管理事项普遍应用的规则的活动，包括行政法规和行政规章。它是行政性质与立法性质的有机结合。
　　　　　
　　　　　　　　　　　　手写板图示0302-01
　　行政立法的特征如下：
　　1.行政立法的行政性
　　表现在：（1）行政立法的行政性主要表现在：行政立法的主体是国家有权行政机关；（2）行政立法调整的对象主要是行政管理事务以及与行政管理事务有密切联系的事务；（3）行政立法的根本目的是为了实施和执行权力机关制定的法律，实现行政管理职能。
　　行政立法虽然具有行政性，但它又区别于具体行政行为：（1）并非所有的行政机关都享有行政立法权并能进行行政立法，但所有的行政机关却都依法享有在一定管辖范围内依职权实施具体行政行为的权力；（2）行政立法的对象是普遍的、不特定的，而具体行政行为的对象是个别的、特定的；（3）行政立法所立之法的时间效力一般长于具体行政行为，且是具体行政行为作出的主要依据；（4）行政立法程序一般比各具体行政行为程序要更正式、严格。
　　2.行政立法的立法性
　　行政立法的立法性主要表现在：它是国家有权行政机关以国家名义创制规范性法律文件的活动；行政立法所制定的行为规则属于法的范畴，具有法的基本特性；行政立法必须遵循相应的立法程序。行政立法在我国法律体系中居权力机关所制定的法律之下，不得与法律相抵触，属于从属性立法。
　　（二）行政立法的主体和分类
　　1.行政立法的主体
　　行政立法主体，是指依法取得行政立法权，可以制定行政法规或行政规章的国家行政机关。我国法律规定，行政立法主体包括国务院，国务院各部、各委员会，国务院直属机构，省、自治区、直辖市人民政府，省、自治区人民政府所在地的市的人民政府，国务院批准的较大的市的人民政府，经济特区所在地的市的人民政府。
　　2.行政立法的分类
　　（1）依行政立法权的来源不同，可分为一般授权立法与特别授权立法。
　　（2）依行政立法的主体不同，可分为中央行政立法和地方行政立法。
　　（3）依行政立法的内容、目的不同，可分为执行性、补充性、试验性立法。

第三节　具体行政行为
　　　　　　　　
　　　　　　　　　　　　手写板图示0302-02

　　一、行政征收
　　（一）行政征收的概念与特征
　　行政征收是指行政主体根据法律规定，以强制方式无偿取得相对方财产所有权的一种具体行政行为。行政征收的主要特征：（1）行政征收是行政主体针对公民、法人或其他组织实施的一种单方面具体行政行为。（2）行政征收的实质在于行政主体以强制方式无偿取得相对方的财产所有权。（3）行政征收的实施必须以相对方负有行政法上的缴纳义务为前提。
　　（二）行政征收的内容与分类
　　从我国现行法律、法规的规定来看，行政征收内容主要有：税收征收，建设资金征收，资源费征收，排污费征收，管理费征收，滞纳金征收。
　　根据行政征收发生的原因为标准，行政征收可分为：（1）因使用权而引起的征收。如资源费、建设资金的征收。（2）因行政法上的义务而引起的征收，如税收、管理费的征收等。（3）因违反行政法的规定而引起的征收，如排污费、滞纳金的征收。

　　二、行政许可
　　（见第一篇第四章）

　　三、行政确认
　　（一）行政确认的概念与特征
　　行政确认，是指行政主体依法对相对方的法律地位、法律关系和法律事实进行甄别，给予确定、认可、证明并予以宣告的具体行政行为。
　　与其他行政行为相比，行政确认具有如下特征：
　　1.行政确认是要式行政行为。行政主体在作出行政确认行为时，必须以书面形式，并按照一定的技术规范要求作出。
　　2.行政确认是羁束的行政行为。行政主体进行行政确认时，只能严格按照法律规定和技术规范进行操作，并尊重客观事实，做到以事实为根据，以法律为准绳，不能自由裁量。
　　3.行政确认的外部表现形式往往以技术鉴定书等形式出现，在较大程度上受到技术规范的制约，并由此决定行政相对方的法律地位与权利义务。
　　（二）行政确认的主要形式和基本分类
　　根据法律规范的规定和行政活动的实际情况，行政确认的形式主要有：确定，认可，证明，登记，批准，鉴证，行政鉴定。
　　行政确认的种类很多，依不同的标准可以进行不同的分类：
　　1.根据行为的动因不同，行政确认分为依申请的行政确认和依职权的行政确认。
　　2.根据对象不同，行政确认分为对身份、能力（或资格）、事实、法律关系和权利归属等的行政确认。其中，对权利归属的行政确认，是指行政主体对相对人享有某项民事权利的确认。它所涉及的领域较为广泛，主要有：不动产所有权和使用权的行政确认、经营权的行政确认、工业产权的行政确认。

　　四、行政监督
　　（一）行政监督的概念与特征
　　行政监督，是指行政主体依法定职权，对相对方遵守法律、法规、规章，执行行政命令、决定的情况进行检查、了解、监督的行政行为。
　　行政监督的主要特征是：（1）行政监督的行为主体是享有行政监督检查权的国家行政机关或法律、法规授权的组织。（2）行为的对象是作为行政相对方的公民、法人或其他组织。（3）行为的内容是相对方遵守法律、法规、规章，执行行政命令、决定的情况。（4）行为的性质是一种依职权的、单方的、相对独立的具体行政行为。（5）行为的目的是为了防止和纠正行政相对方的违法行为，保障法律、法规、规章的贯彻实施和行政管理目标的具体实现。
　　（二）行政监督的种类
　　1.以对象范围为标准，行政监督分为一般的行政监督与特殊的行政监督。
　　2.以内容为标准，行政监督分为工商、公安、海关、资源、环境保护、审计等行政监督。
　　3.以实施的时期为标准，行政监督分为事前监督、事中监督、事后监督。
　　4.以主体的任务为标准，行政监督分为专门行政监督和业务行政监督。
　　5.以行政监督与监督主体的职权关系为标准，行政监督分为依职权的监督和依授权的监督。
　　（三）行政监督的方法
　　根据我国法律、法规的规定和行政实践，最常见的行政监督检查方法有：检查、审查、调查、查验、检验、勘验、鉴定、登记、统计等。

　　五、行政处罚
　　（见第一篇第五章）

　　六、行政强制
　　（一）行政强制的概念
　　行政强制，是指行政主体为了保障行政管理的顺利进行，通过依法采取强制手段，迫使拒不履行行政法义务或不执行行政处理决定的相对方履行义务或执行行政处理决定；或者出于维护社会秩序或保护公民人身健康、安全的需要，对相对方的人身或财产采取紧急性、即时性强制措施的具体行政行为的总称。
　　（二）行政强制的种类
　　1.人身强制措施与财产强制措施
　　以调整的内容为标准，行政强制行为分为对人身的强制措施和对财产的强制措施。对人身的强制措施，是指公安、海关、国家安全、医疗卫生等行政机关，对那些对社会有现实威胁或拒不接受有权机关作出的人身处罚，拒不履行法定义务的相对方采取的限制其人身自由或迫使其履行人身义务的强制措施。如强制拘留、强制扣留、强制遣返、强制隔离、强制治疗、强制履行等。对财产的强制措施，是指行政主体对负有履行法定财产义务却拒不履行义务的相对方所采取的迫使其履行义务或达到与履行义务相同状态的强制措施。如冻结、扣押、查封、划拨、强行拆除、强制许可、变价出售等。
　　2.即时性强制行为与执行性强制行为
　　以适用的目的和程序为标准，行政强制分为即时性行政强制措施与执行性行政强制措施。即时性行政强制措施，是指遇有严重影响国家、集体或公民利益的人或物，行政机关为了维护社会秩序的稳定，依法定职权，对违法行为人的人身自由或财产采取紧急措施或予以限制的行政行为。这是法律赋予某些特定行政机关的一种紧急处置权。包括强制带离现场、盘问，使用警械、武器，强制检疫、强制治疗等。执行性行政强制措施，是指行政主体为了保证法律、法规、规章和其他行政性规范等法律文件以及行政主体本身作出的行政决定等对相对方所确定的义务得以履行而采取一定的措施，迫使拒不履行相应义务的相对方履行义务，或通过其他法定方式使相应义务得以实现的行政行为。包括查封、扣押、冻结、划拨、扣缴、强制收购、限价出售等直接强制执行措施和代履行、执行罚等间接强制执行措施。
　　[例题1]下列行政行为属于间接执行性强制措施的是（　）
　　A.查封、扣押
　　B.强制检疫
　　C.冻结、划拨
　　D.执行罚
　　答案：D
　　[例题2]下列属于即时性的强制措施是（　）
　　A.警察将醉酒闹事的人强行带离现场
　　B.强制收购
　　C.划拨财产
　　D.执行罚
　　答案：A

　　七、行政给付
　　（一）行政给付的概念和特征
　　行政给付，是指行政主体对公民在年老、疾病或丧失劳动能力或其他特殊情况下，依照法律、法规规定，赋予其一定的物质利益或与物质有关的权益的具体行政行为。
　　行政给付的特征：
　　1.行政给付是行政主体作出的一种具体行政行为，并且以法律、法规为依据。
　　2.给付的对象是特定的公民，行政给付只对出现了特殊困难和特殊情况下的公民个人作出，其对象是特定的。
　　3.行政给付的内容是赋予被帮助人以一定的物质权益或与物质相关的权益，既可以是直接的财物，也可以是与财物相关的其他利益，如免费教育等。
　　（二）行政给付的内容和形式
　　行政给付的内容不同于行政奖励，不具有精神上和职务上的权益，一般只有物质上的权益和与物质有关的权益两部分内容。行政给付的形式有：安置，补助，抚恤，优待，救灾扶贫。
　　[例题3]行政给付的形式可以概括为（　）
　　A.安置与初助
　　B.抚恤
　　C.优待
　　D.奖励
　　E.救灾扶贫
　　答案：ABCE

　　八、行政裁决
　　[例题4]作为一种具体行政行为，行政裁决的对象是（　）
　　A.行政争议
　　B.特定的民事纠纷
　　C.行政管辖权争议
　　D.行政申诉
　　答案：B
　　（一）行政裁决的概念与特征
　　行政裁决，是指行政主体依法律授权，对平等主体之间发生的、与行政管理活动密切相关的、特定的民事纠纷进行审查并作出裁断的具体行政行为。
　　行政裁决的特征：
　　1.行政裁决的主体是法律授权的特定行政机关。
　　2.行政裁决的对象是特定的民事纠纷。行政裁决的对象具有特定性，有权行政机关不能对所有的民事纠纷都进行行政裁决，而只能裁决一定范围内的由法律规定的与行政管理事项密切联系的民事纠纷。
　　3.行政裁决是行政主体行使行政裁判权的活动，具有法律权威性。
　　4.行政裁决是一种特殊的具体行政行为。
　　（二）行政裁决的种类
　　1.损害赔偿裁决
　　损害赔偿裁决，是指行政机关对在平等主体之间发生的因涉及与行政管理相关的合法权益受到侵害而引起的赔偿争议所作的裁决。
　　2.权属纠纷裁决
　　权属纠纷裁决，是指行政主体对平等主体之间因涉及与行政管理相关的某一财产的所有权、使用权的归属而发生的争议所作出的确定性裁决。
　　3.侵权纠纷裁决
　　侵权纠纷裁决，是指由于作为平等主体当事人一方的涉及与行政管理有密切联系的合法权益受到另一方的侵犯时，当事人依法申请行政机关进行认定并予以制止，行政机关就此所作出的裁断。
　　1.行政机关所从事的（　）的行为是行政行为。
　　A.购买办公用品
　　B.与建筑商签订建造职工宿舍合同
　　C.发放营业执照
　　D.发放抚恤金
　　E.与相对人签订行政合同
　　答案：CDE
　　2.行政机关吊销某企业营业执照的行为，就内容上看属于（　）。
　　A.设定义务的行为
　　B.剥夺权益的行为
　　C.变更法律地位的行为
　　D.确认某种法律事实的行为
　　答案：B
　　3.行政行为的内容必须合法、适当，这是行政行为的生效要件之一。对该要件的正确理解是（　）。
　　A.该要件体现了行政法基本原则的内在要求
　　B.该要件表明，行政行为内容必须符合实际、切实可行
　　C.人民法院对内容违法或不适当的行政行为可以变更
　　D.行政行为不仅必须合法，而且必须公正合理
　　答案：ABD
　　4.行政行为被撤销的法律后果是（　）。
　　A.被撤销的行政行为自行为作出之日起就无效
　　B.被撤销的行政行为自行为被撤销之日起无效
　　C.被撤销的行政行为被认为自始不存在
　　D.根据社会公共利益的需要，被撤销的行为可以继续发生法律效力
　　答案：B
　　抽象行政行为最大的特征是：是针对不特定的人、不特定的事，对象具有普遍性，同时也具有不可诉性。
　　　
　　　　　　　　　　　　手写板图示0302-03
　　5.行政立法的主体是（　）
　　A.中共中央纪律查委员会
　　B.各级权力机关
　　C.国家有权行政机关
　　D.全国人大及其常委会
　　答案：C
　　6.行政征收以相对人负有行政法上的（　）为前提。
　　A.给付义务
　　B.缴纳义务
　　C.申请义务
　　D.不作为义务
　　答案：B
　　7.在行政法理论上，行政许可行为属于（　）行政行为。
　　A.依职权的
　　B.外部
　　C.双方
　　D.具体
　　E.要式
　　答案：BDE
　　8.属于行政确认的形式有（　）。
　　A.认可
　　B.证明
　　C.登记
　　D.鉴证
　　E.仲裁
　　答案：ABCD
　　9.税务机关对违反税收征管规定的相对方处以罚款的行为属于（　）。
　　A.内部行政行为
　　B.外部行政行为
　　C.要式行政行为
　　D.非要式行政行为
　　答案：BC
　　10.公民、法人或者其他组织就特定的法律事实或法律关系向行政机关提出申请，行政机关依法确认的行为属于（　）。
　　A.行政登记
　　B.行政确认
　　C.行政许可
　　D.羁束的行政行为
　　答案：BD
　　11.我国法律中规定的（　）行为属于间接行政强制执行措施。
　　A.收缴和停售发票
　　B.代履行
　　C.执行罚
　　D.拍卖纳税人财产抵缴税款
　　答案：BC
　　12.（综合分析题）某造纸厂于2005年5月向该市环保局领取了排污许可证。在经营过程中，该造纸厂排污严重超标，市环保局根据国家环保总局的有关规定，责令限期整改，并处以了罚款。后来该厂整改措施不力，又被环保局责令停产停业，并查封了其生产车间。在采取了有效的整改措施后，该造纸厂恢复生产。
　　（1）国家环保局颁布有关环保的规范性文件的行为属于（　）。
　　A.国家立法行为
　　B.外部行政行为
　　C.双方行政行为
　　D.抽象行政行为
　　答案：BD
　　（2）该市环保局责令造纸厂停产停业的行为属于（　）。
　　A.要式行政行为
　　B.行政强制行为
　　C.行政处罚行为
　　D.具体行政行为
　　答案：ACD
　　（3）该市环保局查封造纸厂车间的行为属于（　）。
　　A.行政处罚行为
　　B.行政强制行为
　　C.行政监督检查行为
　　D.行政司法行为
　　答案：B
　　（4）若该造纸厂认为环保的处罚决定违法提起撤销该行为的行政诉讼，则（　）。
　　A.在诉讼期间该处罚决定不予执行
　　B.在诉讼期间该处罚决定必须先执行
　　C.若该处罚决定被撤销，撤销的决定没有追溯力
　　D.若该处罚决定被撤销，撤销的决定具有追溯力
　　答案：BD

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