人大常委会第二十次会议审议审计法修正案草案发言
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第1楼
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2006年2月25日下午，十届全国人大常委会第二十次会议举行分组会议，审议审计法修正案草案。发言摘登如下：
草案比较成熟 建议表决通过
林强委员说，这次的审计法修正草案，是在充分吸收了常委会第18次会议的审议意见，以及有关方面提出的意见的基础上，进一步修改和补充形成的，内容更为全面，表述更为准确，条款设置更为合理。总的来看，草案根据经济社会形势的发展变化和审计工作的需要，将审计工作中比较成熟的实践经验吸收到法律中来，着重对审计的监督体系、监督范围、监督手段和监督机制等四个方面作出了新的规定。草案能够较好地与新的审计监督工作环境相适应，能够较好地规范和促进审计监督工作的开展。因此，我同意经本次会议审议后提交表决。
南振中、杨兴富委员认为，这次的审计法修正草案充分吸收了委员们的意见和建议。通过这个修正案，有利于加强国家的审计监督，有利于维护国家的财政经济秩序。草案增加了“国务院和县级以上地方人民政府应将审计工作报告中指出的问题的纠正情况和处理结果向本级人民代表大会常务委员会报告”的内容，这表明我们不仅关注审计出了哪些问题，更加关注这些问题是否得到了纠正。如果把问题审计出来了，不对整改的措施进行跟踪监督，那审计就没有结果。近几年，随着审计工作力度的加大，干部群众有两种反应。一是认为审计部门敢于把审计出来的问题向社会公布，表明了各级政府依法行政的决心和魄力；二是担心审计工作“一阵风”，风过之后，一些违规、违法、违纪的部门拒不整改，我行我素，使审计工作流于形式。增加这一款，可以有效地防止审计工作“雷声大、雨点小”的现象，有利于促进整改措施的真正落实。
李明豫、伍增荣、王涛委员认为，审计法修正草案的修改比较充分地吸收了上次审议中委员们提出的意见，对很多重要的条款也做了修改，比较完善，文字用得也比较准确。同意提交本次常委会会议审议并表决通过。
张成起（全国人大代表）说，我本身就是做审计工作的，今天有机会到全国人大常委会列席会议参加审计法修改的审议，想谈谈个人的看法。平时我们在具体的审计工作中遇到一些难题的时候，很希望得到法律的有力支持。昨天我看了审计法修正草案，修改了30多处，总的来讲修改得不错。就地方审计机关来讲，首先关注的是领导干部任期经济责任审计有法可依的问题。这项工作从1999年开始做，已经有六、七年，但这些年我们工作的依据仅仅是1999年两办的20号通知，而没有真正的法律依据。我看这次审计法修正草案中专门涉及到了这个问题，“审计机关按照国家有关规定，对国家机关和依法属于审计机关审计监督对象的其他单位的主要负责人，在任职期间对本地区、本部门或者本单位的财政收支、财务收支以及有关经济活动应负经济责任的履行情况，进行审计监督”，有了这样一条，今后审计机关对领导干部任期经济责任进行审计就有了法律依据。
审计机关应向同级人大常委会报告工作
王茂林委员说，在审计程序方面，我认为从法律角度就应该明确，各级审计部门受政府的委托，定期向各级人民代表大会的常务委员会报告审计的情况和结果，报告什么在法律上要明确。国家审计署受国务院总理的委托，向全国人大常委会定期报告审计的情况，各省、各市、各县都一样受行政首长的委托做审计报告。实际上是这样做的，无非用法律形式明确下来。所以就应该写在法律上，接受人大的监督，这是很重要的。同时，各级人大常委会组成人员对审计报告提出的意见和建议，整改的结果也应该向人大常委会报告，也要用法律的形式确定下来。
徐志纯委员说，审计法修正草案规定，国务院和县级以上地方人民政府应当每年向本级人民代表大会常务委员会提出审计工作报告，必要时，人民代表大会常务委员会可以对审计工作报告作出决议。既然作出决议就应该有反馈。我建议增加如下内容：国务院和县级以上地方人民政府应当将执行常务委员会决议的整改情况向常务委员会报告。
王涛委员说，草案规定“国务院和县级以上地方人民政府应当每年向本级人民代表大会常务委员会提出审计机关对预算执行和其他财政收支情况的审计报告”，我觉得“应当”太软，建议把“应当”去掉。草案还规定“审计机关和审计人员办理审计事项，应当客观公正”，这可不是“应当”的问题，作为审计人员来说是“必须客观公正，实事求是，廉洁奉公，保守秘密”，在法律的词句上不应过于软，而应当作刚性的规定。
审计信息应当公开
郑功成委员说，草案应当强化审计信息公开的要求。草案规定“审计机关可以向政府有关部门通报或者向社会公布审计结果”，我认为这里的“可以”应改成“应当”。从审计的职责来看，应该是“应当”公布、报告审计结果，并向社会公开。如果写“可以”显得比较软，实际上是约束了审计机关发挥作用。除了涉及国家机密和国家安全的以外，对重大事项或重要责任人的审计都应该及时公布。我们现在讲政务公开，审计信息公开应当是一个必要的内容，它也是落实百姓知情权和纳税人监督权的必需途径。如果审计法能明确规定“应当报告”、“应当公开”，我相信审计部门能发挥更好的作用。
王梅祥委员说，草案规定“审计机关可以向政府有关部门通报或者向社会公布审计结果。”按照我们刚才的理解，审计机关是国务院、各级政府设立的机构，它的审计结果应该向政府通报，我认为现在条文中“可以”两字很模糊，规定了“可以”，就是可以做也可以不做，建议删掉。另外，按照政府工作要公开透明的原则，审计结果也应向社会公开。因此，建议将该规定修改为“审计机关向政府有关部门通报及向社会公布审计结果”。
张成起（全国人大代表）说，关于审计公告的问题，草案规定“可以向政府有关部门通报和向社会公布”。我认为随着法治社会的完善，公开透明，审计公告不是“可以不可以”的问题，我赞成李金华审计长说的一句话，公告是惯例，不公告是特例。所谓不公告是特例，就是涉及到国家机密等一些方面的内容，这是特例。因为审计监督的是财政，是公共财政职能的发挥，是代表着人民进行监督的，人民有权知道监督的结果。我觉得公告的范围要逐步扩大，但是究竟应该如何公告？需要国家法律出台后，具体的部门作一些具体的规定，使这个公告有章可循。
童傅委员说，审计法修正草案修改得比较好。但是有一个问题，审计署向人大常委会报告情况，假如被审计单位对一些问题要说明原因，应该给他一个机会。而现在审计署在我们这里一报告，说有什么问题，当天就见报，在社会上就产生了影响，而整改的情况一般都是书面向人大报告，新闻有的时候也过于简单，不被人注意。这不太公平。所以，我认为被审计单位应该有一个机会向人大说明情况，哪怕是承认错误。
审计范围和审计机关职责
方新委员说,作为一部国家的审计法，它应该包括国家审计和社会审计，并对二者有一个明确的分工和定位。现在的审计法更多是一部国家审计法，只讲国家审计。从审计范围和内容上讲，第2条规定，国有的金融机构和企业事业组织的财务收支，以及其他依照本法规定的应当接受审计的财政收支、财务收支等，都在审计范围之内。如果是国家审计，它的明确定位主要还是应该对预算执行、财政收支情况进行审计；对企业的审计，如果有财政收支，应该属于国家审计，对于企业的财务收支还是应该按照公司法，更多地由社会审计来执行。所以在审计范围内，哪些应该是国家审计的，哪些应该是社会审计的，应该有明确的界定。从审计主体上讲，这部法讲的审计机关完全是自上而下的国家审计机关，对社会审计只有一条规定，社会审计的资格是什么？权利是什么？要承担的责任是什么？法里面没有规定。因此建议应该对国家审计和社会审计都有规定，应该有明确的分工和界定。
刘鹤章委员说，在审计体系中，一个是代表政府叫政府审计，即国家审计；一个代表社会投资者，所以叫社会审计；再一个是内部审计，受老板委托，受董事长委托，对企业负责。但它们的共性就是要讲规范、讲控制和讲效益。社会主义市场经济的特点就是国有经济和各种经济成分共存，随着经济体制和企业改革的深化，纯国有企业越来越少，而国有经济以控制力体现，这就是中国特色的社会主义。对国有资本占控股和占主导地位的企业一定要审计，一定要对国有经济有控制力。这些企业发展了，国家才能富裕。另外，我对审计工作提一条意见，这几年没有对国有企业的整体状况作出一个审计，每年应该对国有、国有控股占主导地位企业的情况进行抽查，使大家了解国有企业的改革、发展的变化，不仅是查出一两个贪污犯的问题。控股企业的资产状况如何，国有企业通过改革发展壮大了，审计应该怎么做，方法、形式也要适应时代的要求。
李春亭委员说，草案对现有审计法的有关规定作了修改，明确将国有资产占有控股地位的企业和金融机构纳入审计范围。我的意见是，应该再加上“事关国家和地区经济地位的重要企业和单位”，这样有利于对当前国有企业经营管理当中由于经济方面的流动产生的问题，包括投资、盈利和亏损当中的问题进行审计，有利于强化企业经营管理，有利于国有资产的增值，这方面不解决，将来的问题还是相当突出的。
王学萍委员说，草案规定了对国有的金融机构和企业事业组织财务收支的监督，我认为，在“国有的金融机构”前要加上一句“国有和拥有国有资产的金融机构和企业事业组织的财务收支”。为什么要加“和拥有国有资产”这几个字呢？这是为了防止有些人侵吞国有资产，有些企业国有资产入股了，但却没有达到控股的标准，也没有得到审计部门的审计，这样就有可能使国有资产分解。把国有资产通过这种形式分解出去，对国家的损失是很大的，我们现在强调控股才审计，那么不控股的怎么办？凡是国有资产是否都应该列入审计的对象，以防止审计权力丧失，防止国有资产分解。
邢军委员说，提两点修改意见：1、草案指出对国有资本占控股的进行审计监督，但没有明确对国有资本不占控股或者是主导地位的企业、金融机构的审计监督，现在不占主导的和不占控股的情况也不少，国有资产虽然不占控股地位，但绝对值相当大的情况很多，建议增加相关规定，否则审计机关在审计实践中会受到“审计法”的限制和制约。2、建议增加“政府和国有企业、事业单位组织融资的建设项目”的相关内容。因为在审计实践中，随着投融资本体制的改革，特别是建设项目越来越多，单一的财政性的资金项目有，更多的是打包项目，即国有资金加上其他资金，如果光规定了政府投资的要进行审计，其他的不进行审计，会有相当部分项目不能依法审计，这样就容易造成这部分的漏洞。
刘山在（全国人大华侨委员会委员）说，草案规定“为了加强国家的审计监督，维护国家财政经济秩序，提高财政资金的使用效益”，建议把“财政资金”的“财政”两个字删除。审计的对象不仅仅是财政资金，而是要提高资金的使用效益。从其它条款就可以看出来，审计的对象是国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门的财政收支，国有的金融机构和企业事业组织的财务收支，这是两个概念，一个是财政收支，一个是其他不属于财政资金的财务收支，“资金”既包括了财政收支，也包括了财务收支。
金烈委员说，有两个问题提出来再斟酌一下。第一个问题，现在社会审计机构越来越重要。社会审计机构的审计业务涉及很多非国有单位、企业的审计，特别是涉及上市公司的财务会计监督，涉及社会信用的建立和规范。目前，上市公司的问题不少是和社会审计机构出具虚假审计报告有关。对社会审计机构的监督管理，审计法是否应该有所规定？还是用别的法律来规范？我不是很清楚。第二个问题，随着经济体制改革的深化，非国有企业、事业单位和组织接受财政拨款，使用财政性资金的逐渐增多，比如说农业发展基金、科研经费等，都是由财政或者是科委直接拨付的，对这样一些国有资金的使用，是否需要进行审计监督？这个事情是否需要明确？
王涛委员说，草案规定“审计机关按照国家有关规定，对国家机关和依法属于审计机关审计监督对象的其他单位的主要负责人，在任职期间对本地区、本部门……”，在这一款中只提到主要责任人，因为审计机关审计的不仅仅是这个单位的主要负责人，还有相应的责任人，建议加上。实际上在法律责任中已经规定了单位的主要负责人和有关责任人的法律责任，因此建议在前面的相应条款就应该有所呼应。
王茂林委员说，关于审计机关的职责，应该强化一下，这样显得更明确。1.对各级政府的财政决算情况，每年要审计，而且应该有交代。鉴于中国财政预算的局限性，比如基本建设投资是由各级发改委主管，应该加上财政预算和发改委的基本预决算、改造预决算更新，应该有专门一条明确规定。2.对市长、县长、省长的离任也要进行离任审计，现在这方面的问题不少。中国政府的行政长官承担着非常繁重的经济职责，掌握了财政方面的很大权力。所以我认为，对省长、市长、县长的离任要进行审计。对于涉及到主管大额资金的各级发改委、财政部门、水利部门、交通部门、国土部门的预决算和部门主要领导的离任应该要审计。而且，各级财政在编制预算时，应逐步做到部门预算刚性化。对投资巨大的特别重大工程、涉及国计民生的大工程要进行单项审计，并向各级人大常委会做出专题报告。根据现在的实际需要，反腐倡廉，审计工作越来越重要。
审计机关权限
陈建生委员说，草案规定“审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉”，上级行政机关的指示是不是也可以不听？如果不听，跟公务员法有关下级服从上级的条款矛盾；如果听，是不是就是“受其他行政机关的干涉”？应研究一下该条是否与已通过的公务员法中关于上下级关系的条款相衔接。
袁驷委员说，草案规定，“审计机关有证据证明被审计单位以个人名义存储公款的，经县级以上人民政府审计机关主要负责人批准，有权查询被审计单位以个人名义在金融机构的存款。”这一款上一稿就有，我曾提出了一些意见，觉得审计机关自己批准自己查询个人存款，赋予的权力过大。物权法草案里有一条规定“国家保护个人财产和存款”。结合物权法一起考虑，我们国家今后怎么体现对私有财产保护，很重要。这次修改稿没有作很大的改动，只是增加了“人民政府审计机关的主要负责人批准”，就可以查询个人存款。我仍然觉得这一点值得探讨。我看了一下参阅资料，在地方和中央有关部门对审计法修正草案意见当中，对这一款也有不少意见。江苏、厦门提出删除这一条，河南、发改委、证监会、银监会都建议“查询个人存款应该由审计机关申请法院来进行”而不能由审计机关自己实施。我倒不赞成删去这一款，但是赞成“由法院来进行”这一意见，也就是由另外一个司法机关来进行。这样，对个人存款保护有一个更好的体现，同时有另外一个部门对审计部门进行监督，加强了互相监督的机能。所以，我建议是不是可以考虑吸纳“查询个人存款应当由审计机关申请法院来进行”这样的意见。
黄康生委员说，在地方我们碰到这样一个问题，审计机关进行审计的时候，有的把企业账本扣了，有的把企业账户冻结了，而且一扣或冻结就是三五个月，甚至八到十个月，这段时间企业没法做账，影响生产和经营。对审计部门的这种行为有没有约束？本法没有规定，到底审计期是一个月还是两个月，得有个时间，不然的话可能长达半年甚至八个月十个月，这对企业是很难的。不少企业都面临这样的问题，账户被冻结没法做账，就来找我们，我们也找审计机关，但审计机关说没有审计清楚，只能冻结。建议对这个问题加以规范，否则的话对企业发展不利。
乌日图委员说，提一点建议，能否在这部法的相关条款中增加关于提高审计工作效率的规定。前不久我在地方搞执法检查的跟踪督查工作中，了解到一些情况。有些施工工程到后期以后，就因为工程审计没有到位而不结算工程款，相应地带来拖欠工程款和职工工资的现象。据一些地方反映，有些工程的发包方借进行审计为名，故意拖欠工程款。当然这种现象不是很普遍，但是确实存在。目前国家兴建的大型工程项目很多，如果都在竣工以后才开始审计，需要大量的时间，审计队伍也不可能有那么大的力量。因此，怎样提高审计部门对大的经济活动和工程项目的审计效率，这是个问题。是否应该加强事中审计，不要都在工程后竣工才开始。这样的话，当建筑工程合同履行到后期，快到结算的时候，我们的审计也要大体结束，不占用很多的时间，防止发包方以审计或提出需要审计为由，来拖欠工程款，影响原来经济合同执行的时间。建议在总则第6条中增加提高工作效率的规定，或者在后面相应的条款中增加关于审计时间的要求，要求审计人员在审计工作中提高工作效率。
审计机关自身建设
任克礼委员说，审计工作非常重要，不是所有的人都能做这项工作。从事审计工作的人员需要具备以下条件：一是党性原则要强，处事公道正派。二是政策水平要高，处事有理有据。三是协调能力要好，善于化解矛盾。四是本职业务要熟，处事让人心服。现在这一方面还有一定距离。做好审计工作，需要建立一支高素质的干部队伍，也需要得到社会广泛的支持。
杨兴富委员说，要加强审计队伍自身建设，提高审计队伍自身的素质。素质既包括政治素质，也包括业务素质。因为审计工作如果没有政治素质，没有高度的责任感、事业心，如果不敢于坚持原则是不行的。另一方面，对于业务工作也必须要熟悉，这样才能发现问题，才能提出对问题的处理意见。
李明豫委员说，对国家审计机关审计人员的要求很简单，就是第12条规定的能够有与其从事审计工作相适应的专业知识和业务能力，国家审计机关的审计人员和社会审计机构的人员，从要求上来讲，对国家审计机关的审计人员的要求相对应该更高一点，因为他是代表国家来进行审计的，专业知识和业务能力是最基本的要求。平时我常听到有些单位反映不同单位出现的类似情况，最后作不作为问题，有的就取决于审计人员，他要是松一松，有些问题就过去了，他紧一紧的话，问题就不能过了，所以审计人员还是有自由裁量权的。怎么能够保证国家审计机关的审计人员既有专业知识和业务能力，又有比较高的职业道德水准，在公正、清廉这方面应该有所体现。
方之焯（江苏省人大常委会副主任）说，“审计人员应当具备与其从事的审计工作相适应的专业知识和业务能力”这条在1995年制定审计法的时候，只是作为倡导性的条款。2000年，国办发了文件，规定要逐步建立实施人民政府审计人员资格认证和公开考试聘用制度。从现在情况来看，如果审计人员的素质参差不齐，就很难完成审计任务。既然国务院2000年已经作出明确规定，现在修改审计法的时候，仍然只把审计人员的资格标准作为倡导，我觉得规范还不够到位。是不是应该在修正草案中明确规定审计机关实行执业资格制度，但具体的制度由国务院制定。如果上位法不作规定，行政法规和地方性法规也不好作具体规定。
法律责任
刘山在（全国人大华侨委员会委员）说，草案第6章法律责任一共有11条，其中10条是被审计单位的法律责任，只有1条是约束审计人员的，“审计人员滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守、泄漏国家秘密或者所知悉的商业秘密的，依法给予处分”，审计人员犯法了才给予处分。审计人员以外的其他国家工作人员，滥用职权、徇私舞弊也是要受到处分的，这一条不用在审计法里规定。既然审计法要有规定，不能只要求被审计单位承担法律责任，审计单位也要承担法律责任。比如审计人员到被审计单位吃、拿、卡、要，到被审计单位报销不应该报销的费用，这些虽然不构成犯罪，但是作为一个审计人员都是不应该有的行为。所以建议增加专门针对审计人员的责任。比如，你审计以后没有发现问题，过了两年又出现了问题，这个怎么算？现在很多企业、政府部门，在审计中没有出事，过两年出事了，这个事情审计的时候没有审出来，算谁的责任？是不是审计机关应该负责任？现在有人说，干审计是最保险的行业，因为它没有风险，做买卖有风险，做公务员也有风险，只有审计人员是没有风险的。比如这个单位有五个问题，只审计出来四个问题，没有人追究他为什么没审计出第五个问题。审计人员责任心不强，或者吃、拿、卡、要，或者是报销费用，应该作出相应的规定。
程贻举委员说，我提两点意见。第一，第六章法律责任，这里谈的都是被审计单位应该怎么样，如果审计部门工作不认真、不作为，怎么办？这个情况应该考虑进去。被审计单位和审计单位都应该承担各自的法律责任。第二，草案规定，被审计单位对审计决定不服的，有不同意见的，可以依法申请行政复议，或提起行政诉讼。但是这种情况应该有严格的程序规定，不应把问题马上暴露到社会上去。
张继禹委员说，关于法律责任，是否应该加上一条审计机关应该承担的责任？比如审计机关没有按照法律规定的程序进行审计，应该负什么责任？又比如，对下级机关送来的审计报告，它也应该负有审查的责任，等等。因此，我建议审计机关应该承担相应的法律责任。
李从军委员说，审计法修正草案修改得比较好，有三点意见：第一，草案对于被审计单位怎么样去纠正已经出现的问题，规定得不是太明确，还需要进一步明确。另外，被审计单位对审计报告持有不同意见，应该用什么样的方式进行表达，哪些方式是不允许的，也应予以原则规定。第二，对审计人员本身应具备的条件和资质，应该作出比较明确的规定。第三，对于审计单位和审计工作人员个人的不作为，应该规定承担相应的责任。
丛斌委员说，被审计单位对审计机关作出的有关财务收支的……可以提起行政诉讼。……被审计单位对审计机关作出的有关财政收支的审计决定不服的，可以提请审计机关的本级人民政府裁决，本级人民政府的裁决为最终决定“，我觉得这两种情况同属于审计行为，怎么诉讼途径会不一样？不能因为审计的内容不同，而规定不同的诉讼渠道，因为审计的主体是一样的，被审计的对象没有改变。所以应该规定一致，我建议这两种情况均可提起行政诉讼。
贺铿委员说，草案规定，被审计单位对审计机关作出的有关财政收支的审计决定不服的，可以提请审计机关的本级人民政府裁决，本级人民政府的裁决为最终决定。如果是按照这个来执行，以后麻烦就多了。我认为被审计单位如果不服本级审计部门提出的审计决定的，应当向上一级审计机关申请复议。如果由本级政府裁决，而且是最终裁决的话，很不好。
高福明（安徽省人大常委会副主任）说，建议建立审计机关工作人员准入制度、考核评价制度及责任追究制度，审计人员违法违纪可以吊销审计工作资格，另增加对审计机关监督的内容。开展对垂直管理部门的审计，当前对省以下垂直管理的工商、地税、贸易等部门的审计监督仍显乏力。
其他
杨兴富委员，审计工作的难度很大，阻力也很大，在这方面就需要人大的支持、社会的支持、舆论的支持，我认为这一点也是很重要的。如果审计工作遇到难度、遇到阻力，而没有各方面的支持就很难进行。审计监督的力度要加强，还得靠支持，需要人大、政府、社会、舆论等各个方面的支持。这几年审计署作了大量的工作，但是他们的难度确实很大，对他们的难处要理解和支持。
董浩（黑龙江省人大常委会副主任）说，我同意草案“地方各级审计机关负责人任免，应该事先征求上一级审计机关的意见”的规定。地方各级审计机关，包括政府的审计机关，还有政府部门的审计机关，其中政府审计机关的主要负责人是政府组成人员，是由人大常委会表决任命的。比如，黑龙江省政府审计厅厅长，他是由省人大常委会任命的，人大常委会表决前进行沟通比较合适。
傅志寰委员说，草案规定，修正后的审计法自2006年7月1日起施行，建议改为2006年6月1日。李金华同志一般是在6月份向全国人大常委会做报告，今年应该按照修改后的法律写报告，修正后的草案规定审计报告的重点是中央预算执行情况，过去的报告对预算执行情况的审计讲得太少。
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