看家的狗和做汤的狗
-----大陆审计风暴透视 文 魏凤春
财政危机下的自救
如何看待这股审计风暴？当前比较一致的看法是这是中国审计制度的里程碑，是新政府惩治腐败的开始。不能否认，如此透明的国家审计报告在中国还是第一次，至少在形式上给人一种耳目一新的感觉。有人曾经将国家审计比喻成一条狗，当有人从院子里拿东西的时候，狗叫了，提醒主人的财产要受到了侵害。这是一条主人的狗，它的职责是为纳税人看家护院。可是，狗并不是总是叫的。一种情况是狗看到了主人的财物被人拿走，不敢或不愿意叫，因为哪个人的势力太大。另一种情况是这条狗原本就不是纳税人的狗，它是那个拿东西的人的狗。这只狗一般不叫，叫的时候也多是朝着纳税人叫。
这次审计风暴的结果是狗叫了，不仅叫了，而且是狂吠。从审计的报告内容来看，它不是朝着纳税人吠，而是朝着花纳税人钱的人吠。即使这样我们也不能断定这条狗就是纳税人的狗。几十年来，中国的审计制度经历了一个脱胎但不能是换骨的历程，如同中国的体制转轨一样，它也正处于转型期。
中国的审计工作刚开始的时候，实际上是一种财务大检查，也就是就是检查偷漏税。后来才发展到收入和支出审计并举，就是既要求检查税收，同时又要检查财政支出的使用情况。现在又开始了新的变化，即从过去的专查收入或者收入支出审计并举，变为以审计支出为主。从审计署的工作部署来看，下一步还要体现效益审计的特点，即不仅要求公共支出合法，而且还要有效益。这一历程其实就是审计由政府的狗蜕变为纳税人的狗的过程，它的指责已经超出了看家护院。这个过程远远没有完成，因此，我们的国家审计显得不伦不类，相应的，其职能的发挥也大打折扣。
现在思考的问题已经变为，审计身份的转变的背景是什么？为什么它一反常态？
一般认为现代国家中，政治家、官僚与民众是一个契约的关系。民众选举政治家，政治家委托官僚组成的政府进行公共品的提供，税收是其资金来源。政府花钱需要提请民众同意，民众通过国家审计监督政府的公共支出。这种国家是以私有权利为主体的，在公共权利大大超出私有权利的国家，这种机制是不存在的。原因就在于公共权利实质不能分解并量化为私人权利，没有了权利，便失去了投票的机会。此时，社会财富绝大部分属于国家所有，审计部门的职责就是为政府看家护院。随着中国公共经济的逐步解体，私人拥有了足够多的权利和表达意愿的机会。民众开始关心自己纳的税如何被政府开支的情况，国家审计开始从政府监督私人的行为向监督政府的行为开始转变。由于中国并未完成全部的私有化，公有经济仍然占有一个比较大的比重，因此，国家审计的身份开始变化，但变得不很彻底。
私人权利的增大，仅仅为国家审计更偏向于对公共资金的监督提供了一个基本的条件。如果总是这样渐进的变革，审计可能是慢慢向着公开透明化的方向迈进。如今在它的身份很是尴尬的时候，如此理直气壮的表现，肯定有一种外部的力量在推动着它。
因此，从这个意义上说，这次的审计风暴不应该看作是一种经济市场下下政治民主化的表现。它至多只是一种渐进变革中的突变而已，不管它是采取了通过媒体公之于众还是其它的方式，都不能改变这一结论。当然，也不能说是审计制度变革的里程碑。从中国国家审计的制度设计来看，它的这些表现不过就是一种权利的局部回归而已。1995年1月1日施行的《中华人民共和国审计法》界定了审计的框架。其中第二章第三十六条规定，审计机关可以向政府有关部门通报或者向社会公布审计结果。审计机关通报或者公布审计结果，应当依法保守国家秘密和被审计单位的商业秘密，遵守国务院的有关规定。本来审计机关向社会公众公布审计结果是依法从事，只不过我们习惯了政府机关权大于法而已，将一件在法制和民主的社会中对审计机关的基本要求说成是石破天惊的事情，也未免是太大惊小怪了。
当然，即使是这种权利的回归，也是一件可喜的事情。须知，当前中国没有真正意义上的国家审计，中国的审计制度基本上一种内部的监督。《审计法》第七条规定，审计署在国务院总理的领导下，主管全国的审计工作。第八条规定，地方审计机关分别在地方行政首长的领导下，负责本行政区域内的审计工作。审计署与被其审计的部门同属于同属于行政编制序列。因此，审计署对于国家部委、政府部门的审计，还是政府部门对政府部门的审计，是一种哥哥对弟弟审计。重要的一点，作为内部审计，审计署的经费来源，还要归入财政部财政预算之内。经常见到一些地方将地方党委、政府的常务会、办公会经常要求审计部门列席，在重大经济问题决策方面更多地听取审计机关的意见。作为审计工作环境改善的标志。审计工作基本上不能独立地行事，在这种内部权利制衡的条件下，审计署是不会也不应该将家中的丑事对全抖出来的。别的不说，就是财政部以少拨经费要挟，审计署也不可能肆意为之。
可是，它一反常态地做了，而且说了，肯定是一种外部的力量起了决定的作用。
外部的力量在哪里呢？
在前面的分析中我们没有提及政治家的作用，只是分析了政府与民众，以及政府各部门内部的博弈。在一个完整的体制中，在中国，政治家往往成为推动制度变迁的核心动力。
经济学家林毅夫认为，在任何一个社会中，国家的最大权威是操在一个政治家手中，他或多或少不受公民偏好和压力的影响，把国家的决策过程看作是通过国家政治者的行为来完成的过程。2002诺贝尔经济学奖获得者卡尼曼和特弗斯基的展望理论研究表明风险最小化是政治家行为的常态，只有到公共收入遭受损失，或者说是发生财政危机的时候，政府才是风险偏好型的。笔者曾经全面透视了中国目前的财政危机。透视中国目前的审计风暴应该建立在这样的制度背景之下。
财政危机往往意味着政府的破产，政府总是极力避免这一局面的出现。中国的财政危机更多的由于内部人控制下的权力寻租形成的，官僚对国家财力的掌控已经严重影响到了政治家长治久安目标的实现。因此，此次的审计风暴其实就是新的国家领导人面对财政危机的一次自救而已。
采取这样一种形式，至少有以下几方面的收益：一是表明新政府打击文化腐败的决心，展示全国最广大人民群众利益代表的形象；二是政府行为公开化，展示一个与现代市场经济相对应的政治民主化。三是借助表媒体的力量，增加信息的透明度，透露一种信号，增加督查的权力。获收益其实不是此次行动的主导思想，其根本的目标还在于开展财政危机自救，一石三鸟是一个理想的结局。
一般来讲，政府进行自救首先是从收入方面开始的，当收入不能解决问题时，支出才成为必须。正是在这个意义上，我们才可以说这次审计风暴并不是一个制度体系内的正常行为。至于说是不是政府惩治腐败的开始，那要看内部权力斗争的力量均衡的情况。在只有依赖内部的权利分配才能缓解财政危机的背景下，审计风暴触动一些人的利益是不可避免的。但是它应该不会引发大规模地反对寻租行为。因为，化公为私正是中国加速私有化进程的一种便捷的手段。当腐败不影响到国家的生死存亡的时候，政府不会对腐败进行大规模地打击，因为那样会影响到稳定，政府是以风险最小化为出发点的。以打击腐败为借口的政治斗争在当前显然不会成为一种普遍的形式。
在以前的文章中，笔者已经谈到，解决中国的财政危机根本的出路在于进行所有制改革。内部的审计不会对财政危机的根本解决提供有益的帮助，因此，这次审计风暴，应该是只是春天里的一阵狂风，它刮不走春天的温暖。随着制度的完善，审计风暴应该不会出现，即使出现也不会是如此大规模、如此突兀。
民主国家的国家审计
在一个市场经济国家中，经济民主与政治民主是一致的。这种体制下的公共财政的本意，应当是纳税人主导的财政，是指各级政府的财政资金取之于民，用之于民，收支的各个环节都接受人民监督，人民则主要通过经其选举产生的代议机构监督政府财政。国家审计的身份就是纳税人的狗，它不附属于任何政府，只对立法机关或者司法机关负责。目前的审计并不具备这样的身份。审计工作的 “法制化、规范化、科学化”再完善也不可能改变这一现状。因为这只是一个技术问题，根本的还是要进行制度改革。
经济民主需要建立在私产的基础上，政治民主的基础是经济民主。中国的体制转轨过程正是遵循这一路径实行的。中国共产党十六大之后确定的大规模地出售国有资产加快了这一进程。这一过程的完成，也就是国家审计真正行使为纳税人看家护院职责的时候。当然，它的职责也只是看家护院而已，捉拿耗子不是它应该干的事。因此，当前国家审计在其工作职责中强调了主要进行效益审计，不仅要求公共资金依法使用，而且要求具有高的经济效益和社会效益，看来是审计工作不能正确定位的体现了。
可以相信，在这样一个框架内，审计风暴是不会经常出现的。一条不停地提醒主人注意保护自己的财产的狗是不会在主人的的房子都快被人搬走的时候才狂吠不止的，如果是这样的话，这样的狗早已经被主人做了汤了。可惜的是，现在一条本该做汤的狗却在为我们守门，而且它还在不停地拿耗子！
